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Als wichtige Reformtreiber werden in der politischen Prozessforschung Einzelpersonen gesehen, die ausgewählte Politiken über einen langen Zeitraum strategisch verfolgen und nach Entscheidungsfenstern zur Durchsetzung dieser Politiken suchen (Cairney 2018; Mintrom u. Norman 2009). Der Erfolg dieser Einzelpersonen hängt somit sowohl von ihren individuellen Strategien und Ressourcen als auch von situativen Entscheidungsfenstern ab. Einzelne Individuen können allerdings meist nur Einzelpolitiken durchsetzen; es fehlt ihnen an der Möglichkeit, einen nachhaltigen Neustart eines Gesamtsystems zu verantworten, da dazu die längere Beeinflussung von Prozessen der Formulierung und Umsetzung von Politik notwendig ist. Die bisherige Gesundheitspolitik in Deutschland zeigt, dass heterogene programmatische Gruppen die besten Voraussetzungen zur Durchsetzung langfristiger Veränderungsprozesse haben. Programmatische Gruppen sind informelle Zusammenschlüsse von gesundheitspolitischen Akteuren, die sich auf ein gemeinsames, idealerweise schriftlich formuliertes, Programm beziehen, sich darüber identifizieren und über lange Zeit zusammenarbeiten (Bandelow et al. 2021b; Hassenteufel u. Genieys 2020). Solche programmatischen Gruppen umfassen Personen aus der staatlichen Bürokratie, von politischen Parteien und aus der Selbstverwaltung (Hornung u. Bandelow 2020b). Sie sind möglichst nicht nur auf einzelne Parteien und Ideologien beschränkt und müssen zudem über möglichst viel Sachverstand und Reputation im System verfügen. Programmatische Gruppen entstehen in der Regel aus Kooperationsverhältnissen, die in politischen Institutionen gefördert oder verhindert werden können.

Im deutschen Gesundheitswesen hat sich vor allem die Enquete-Kommission Strukturreform der gesetzlichen Krankenversicherung als Ursprung für die Entstehung einer programmatischen Gruppe mit nachhaltiger Bedeutung erwiesen.

Vor diesem Hintergrund sind analoge Strukturen für die Durchsetzung von grundlegenden Gesundheitsreformen zentral.