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Art. 1 Abs. 3 DSGVO knüpft sprachlich an der Vorgängervorschrift in Art. 1 Abs. 2 DSRl an, mit der Mitgliedstaaten bei der Umsetzung der DSRl untersagt wurde, den freien Verkehr personenbezogener Daten zwischen den Mitgliedstaaten aus datenschutzrechtlichen Gründen einzuschränken. In der Formulierung des Art. 1 Abs. 3 DSGVO fehlt, anders als in Art. 1 Abs. 2 DSRl, jeder Hinweis auf den Normadressaten. Fraglich ist daher, ob die Norm, entsprechend der Vorgängervorschrift, ein an die Mitgliedstaaten gerichtetes Gebot enthält, das Datenschutzniveau in anderen Mitgliedstaaten nicht in Frage zu stellen und etwa beim Erlass von mitgliedstaatlichen Gesetzen im Rahmen der Öffnungsklauseln keine Beschränkungen des Verkehrs personenbezogener Daten untereinander vorzunehmen. Gegen dieses Verständnis spricht jedoch die gewählte Regelungsform der Verordnung, die gemäß Art. 288 Abs. 2 AEUV unmittelbar anwendbar ist und auch horizontale Drittwirkung entfaltet,131 sodass die Mitgliedstaaten in der Ausübung legislativer Gewalt nicht Normadressat sind. Zudem ist die klare Benennung der Mitgliedstaaten als Adressat, anders als in Art. 1 Abs. 2 DSRl, nicht übernommen worden.

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Dennoch kann Art. 1 Abs. 3 DSGVO nur als Verpflichtung der Mitgliedstaaten verstanden werden.132 Für die DSRl, die der Umsetzung durch die Legislative der Mitgliedstaaten bedurfte, war es logisch, die Mitgliedstaaten zu verpflichten. Die sprachliche Nähe und historische Kontinuität der Schutzziele legen es nahe, die Mitgliedstaaten als Adressat des Art. 1 Abs. 3 DSGVO anzusehen. Die Regelung in Art. 1 Abs. 3 DSGVO würde sonst auch leerlaufen. Verantwortliche als eigentliche Normadressaten der DSGVO sind nämlich an die Regelungen der DSGVO und des Datenschutzrechts im Übrigen gebunden und können den freien Verkehr personenbezogener Daten in dem zugrunde liegenden Verständnis nicht behindern. Verpflichtet sind daher die Mitgliedstaaten bei der Ausübung legislativer Gewalt im Rahmen der Öffnungsklauseln sowie bei der Anwendung der DSGVO bei der Ausübung exekutiver und judikativer Gewalt.133 In diesen Funktionen müssen sie den Grundsatz des freien Datenverkehrs als Programmsatz des Europäischen Datenschutzrechts beachten.