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Von der Ausländerpolizei zum Migrationsrecht

Das Migrationsrecht, das als Ausländerrecht seine Wurzeln im besonderen Polizeirecht hat und damit aus einer der ältesten Schichten des besonderen Verwaltungsrechts stammt, sieht sich trotz seiner besonderen Souveränitätssensitivität vielfältigen europarechtlichen Einwirkungen ausgesetzt.

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Zusammenwirken verschiedenster Unionskompetenzen

Es veranschaulicht weniger den Fall, dass verschiedenste Auswirkungen auf das nationale Recht aus einer konkreten unionalen Kompetenz folgen, sondern wie verschiedenste unionsrechtliche Kompetenzen – hier ist von einem „Flickenteppich an Harmonisierungsrichtlinien“[178] gesprochen worden – auf einen einzelnen nationalrechtlichen Sachbereich einwirken. Zugleich zeigt sich im Migrationsrecht, wie eine über Jahrzehnte kontinuierlich weiterentwickelte Gesetzgebung sich immer weiter ausdifferenziert.a[179]

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Von der Freizügigkeit zum Unionsbürger

Ausgangspunkt war dabei die innereuropäische Personenfreizügigkeit als Teil der Grundfreiheiten des Binnenmarktes, in dem Arbeitnehmer und Dienstleistungserbringer sich frei bewegen können sollen. Schrittweise erlangten auch wirtschaftlich inaktive Rentner, Studenten und alle sonstigen Bürger eine sekundärrechtliche Erweiterung ihrer Freizügigkeitsrechte.[180] Die Familienangehörigen der Unionsbürger erhielten ebenfalls ein unselbstständiges bzw. akzessorisches Freizügigkeitsrecht.[181] Auch ein Familiennachzug von Drittstaatsangehörigen wurde zusätzlich zu den aus eigenem Recht mobilen Unionsbürgern aufgebaut, als dessen ratio unabhängig von wirtschaftlichen Begründungen die Wahrung der Familieneinheit erscheint.[182] All dies mündete schließlich in einen Unionsbürgerstatus als Bürgerrecht.[183]

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Unionsbürgerstatus

Die heutige Sonderstellung der Unionsbürger im Migrationsrecht, die sich von der ökonomisch definierten Arbeitnehmer- oder Dienstleistereigenschaft längst abgekoppelt hat, lässt sich also auf mehrere für sich eigenständig tragende Begründungen und die entsprechenden unionalen Kompetenzen zurückführen.[184] Den Unionsbürgern werden heute in den Art. 20 Abs. 2 lit. a und Art. 21 Abs. 1 AEUV sowie in Art. 45 GRCh grenzüberschreitende „Wanderungsrechte“[185] mit „Verfassungsrang“[186] gewährt.

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Sekundärrechtliche Konkretisierungen

Ihre sekundärrechtliche Konkretisierung erfährt die Freizügigkeit der Unionsbürger in der Unionsbürgerrichtlinie.[187] Diese Richtlinie ist ausweislich ihrer Präambel gestützt auf die Art. 12 EGV (allgemeines Diskriminierungsverbot, heute Art. 18 AEUV), 18 EGV (Freizügigkeit der Unionsbürger, heute Art. 21 AEUV), 40 EGV (Arbeitnehmerfreizügigkeit, heute Art. 46 AEUV), 44 EGV (Niederlassungsfreiheit, heute Art. 50 AEUV) und 52 EGV (Dienstleistungsfreiheit, heute Art. 59 AEUV). Hier wird sehr gut sichtbar, dass hinter der Richtlinie sowohl markt- und wirtschaftsbezogene Erwägungen als auch solche, die sich auf unionale Bürgerrechte mit insofern eigenständigem Geltungsgrund stützen, stehen.

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Innerstaatliche Umsetzung

Seine innerstaatliche Umsetzung erfährt der Sonderstatus der Unionsbürger in § 1 Abs. 2 AufenthG, welcher das allgemeine Ausländerrecht – soweit es im AufenthG geregelt ist – für auf Unionsbürger im Grundsatz nicht anwendbar erklärt. Stattdessen gilt insoweit besonderes Ausländerrecht, das FreizügG/EU, welches auch die Unionsbürgerrichtlinie umsetzt.

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Drittstaatsangehörige

Das unional determinierte Migrationsrecht erstreckt sich zunehmend auch auf Drittstaatsangehörige. In Anwendung der allgemeinen Regel des Art. 216 AEUV, dass der Union parallel zu ihren Innenkompetenzen insoweit auch die Befugnis zum Abschluss internationaler Übereinkommen zukommt, kann die Union über Assoziierungsabkommen nach Art. 217 AEUV Angehörige des assoziierten Drittlandes in das interne Freizügigkeitsregime einbeziehen.[188] In dieser Weise einbezogen sind insbesondere Angehörige der Drittstaaten des Europäischen Wirtschaftsraums EWR (Norwegen, Liechtenstein und Island) sowie der Schweiz.[189] Auch sie sind dem allgemeinen mitgliedstaatlichen Migrationsverwaltungsrecht weitgehend entzogen.[190] § 12 FreizügG/EU erstreckt die Anwendung dieses Gesetzes auf EWR-Staatsangehörige.[191]

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Multiple Kompetenzgrundlagen

Dem verwaltungsrechtlichen Bereich, welcher im Grundgesetz in Art. 74 Abs. 1 Nr. 4 GG als Kompetenztitel zur Regelung des Aufenthaltsrechts- und Niederlassungsrechts der Ausländer formuliert ist, stehen also verschiedene unionsrechtliche Kompetenzen gegenüber: (1) die Freizügigkeit der Unionsbürger als Bürgerrecht, die teilweise mit der Personenfreizügigkeit im Markt verwoben ist, und teilweise selbstständig neben ihr steht, (2) eben diese Personenfreizügigkeit als Recht der wirtschaftlich Aktiven, (3) wiederum die Freizügigkeit der wirtschaftlich Aktiven, aber als Ausprägung freundschaftlicher und regelbasierter Außenbeziehungen und schließlich (4) der Raum der Sicherheit, der Freiheit und des Rechts. Diese Kompetenzen der Union sind teilweise funktional und teilweise sachbereichsbezogen gefasst, entsprechen aber auch in ihrem sachbereichsbezogenen Teil nicht deckungsgleich dem Verständnis der grundgesetzlichen Sachbereichsgliederung.