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Vollzugsdefizite und neue Arbeitsmethode

Mit Blick auf mitgliedstaatliche Vollzugsdefizite einerseits und eine verbesserte Funktionsfähigkeit der EU in zentralen Politikfeldern andererseits wird zukünftig verstärkt darüber nachzudenken sein, ob der Kommission oder einer Agentur unter Aufsicht der Kommission unter bestimmten Voraussetzungen Durchführungs- oder Vollzugszuständigkeiten zugewiesen werden sollen. Dabei geht es nicht etwa um eine undifferenzierte Zentralisierung von Verwaltungsaufgaben, sondern vielmehr um die Etablierung einer neuen Arbeitsmethode der EU, die sich auf Prioritäten konzentriert und hier „stark“ ist, sich aber dafür in anderen Bereichen zurückzieht oder zumindest – dem Subsidiaritätsprinzip entsprechend – auf eine rahmenartige und auf Mindeststandards basierende Steuerung beschränkt.[106] Diese neue Arbeitsmethode korrespondiert mit Szenario 4 des von der Kommission im Frühjahr 2017 vorgelegten Weißbuchs zur Zukunft der EU.[107] Danach konzentriert sich die EU auf einige zentrale Politikfelder und erhält hier mehr Kompetenzen, vor allem auch im Vollzugsbereich. Dafür werden Zuständigkeiten in anderen Politikfeldern reduziert oder ganz aufgegeben.[108] Den Gedanken der Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit wird auf diese Weise Rechnung getragen.

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Modell kooperativer Rechtsdurchsetzung

Im Rahmen der so skizzierten neuen Arbeitsmethode könnte im Bereich europäischer Prioritäten ein Modell kooperativer Rechtsdurchsetzung etabliert werden.[109] Ziel ist es, die EU in den prioritären Politikfeldern handlungs- und funktionsfähig zu erhalten.[110] Dies ist insbesondere dort von großer Bedeutung, wo die Mitgliedstaaten entweder aufgrund von defizitären Governance-Strukturen[111] nicht in der Lage oder aus politischen Gründen nicht willens sind, das Unionsrecht um- oder durchzusetzen. Denn Vollzugsdefizite in den Mitgliedstaaten sind dafür verantwortlich, dass das europäische „law in the books“ nicht zum „law in practice“ wird und solchermaßen in die EU gesetztes Vertrauen der Bürger enttäuscht (Negativkriterium).[112]

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Arbeitsteiliges Modell

Im Hinblick auf die so skizzierte kooperative Rechtsdurchsetzung könnte das arbeitsteilige Modell der Wettbewerbspolitik wegweisend sein.[113] Im Bereich der Fusionskontrolle teilt die Fusionskontrollverordnung[114] die Zuständigkeit der Kontrolle zwischen Kommission und nationalen Wettbewerbsbehörden auf, wobei die Möglichkeit einer Verweisung bei getrennter Rechtsdurchsetzung besteht. Im Kartellrecht schafft die Verordnung 1/2003[115] ein Modell gemeinsamer Rechtsdurchsetzung. Während die Vorgängerverordnung 17/62[116] noch einen zentralisierten Ansatz mit alleiniger Zuständigkeit der Kommission verfolgte, erfolgt die Zusammenarbeit mit den nationalen Wettbewerbsbehörden nunmehr durch das Netzwerk der europäischen Wettbewerbsbehörden, das einen Austausch von Informationen und Expertise ermöglicht. Dabei zeigt sich, dass 85% der Fälle dezentral, auf nationaler Ebene, bearbeitet werden können.

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Kapazitäten und Kontrollmechanismen aufbauen

Diese Art von kooperativer Rechtsdurchsetzung setzt einen klaren Rechtsrahmen sowie für die Zusammenarbeit institutionell, personell und technisch gut ausgestattete nationale Behörden voraus, die in der Lage sind, das Unionsrecht effektiv anzuwenden und durchzusetzen. Aufbauend auf den vertraglichen Leitprinzipien der Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit einerseits sowie der Solidarität andererseits würde dies bedeuten, dass die EU, dort wo es Defizite gibt, entsprechende Kapazitäten aufbauen hilft (vgl. auch den bereits erwähnten Art. 197 Abs. 2 S. 4 AEUV). Im Hinblick hierauf sollte die EU finanzielle Anreize setzen und Formen der Zusammenarbeit entwickeln, die vom Informationsaustausch bis hin zu einer fachlichen, personellen und technischen Unterstützung durch die europäische Ebene – etwa nach dem Vorbild des Structural Reform Support Service (SRSS)[117], der inzwischen zu einer eigenständigen Generaldirektion der Kommission aufgewertet wurde – reichen. Ergänzend müssen Kontrollmechanismen vorhanden sein, die europäische Handlungsmöglichkeiten im Sinne einer Auffangverantwortung für den Fall vorsehen, dass nationale Behörden nicht fähig oder willens sind, die gemeinsamen Ziele und Vorgaben umzusetzen bzw. anzuwenden mit der Folge, dass das europäische Gemeinwohl (ein europäisches öffentliches Gut[118]) gefährdet wird.[119] Wenn ein Mitgliedstaat nicht fähig ist, europäische Vorgaben umzusetzen und zugleich nicht willens ist, die angebotene europäische Unterstützung anzunehmen, müsste die europäische Ebene im Sinne einer Auffangverantwortung den Vollzug (z. B. durch eine Agentur) übernehmen können.[120] Aufbauend auf den geschilderten Leitprinzipien der Subsidiarität und der Solidarität würde in diesen Fällen die europäische Ebene, konkret die Kommission oder eine europäische Verwaltungsbehörde in Form einer Agentur, die Vollzugsaufgabe übernehmen. Mit Blick auf die Eingriffstiefe in die mitgliedstaatliche Souveränität kann ein solches Vorgehen freilich nur unter eng umgrenzten Voraussetzungen möglich sein:

-	Es muss um eine konkrete Gefahr für die Verwirklichung eines europäischen öffentlichen Guts gehen, das zu den Prioritäten der EU zählt bzw. dessen Erfüllung von zentraler Bedeutung für die Funktionsfähigkeit einer Politik ist.
-	Es kann nur als ultima ratio, wenn also der Mitgliedstaat die europäische Unterstützung nicht annimmt oder diese nicht fruchtet, in Betracht kommen.
-	Es muss zeitlich auf die Beseitigung der Gefahr für die Verwirklichung des europäischen öffentlichen Guts begrenzt sein.
-	Es ist nur nach Zustimmung des Rates der EU, der insoweit allerdings nicht einstimmig, sondern mit qualifizierter Mehrheit entscheidet, möglich.