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Kommission, Rat und EZB

Es wurde bereits deutlich, dass die institutionelle Ausgestaltung der EU-Eigenverwaltung weit über Kommission und Rat als Akteure der Eigenverwaltung hinausreicht. Wieder einmal zeigt sich die Besonderheit des EU-Rechts, und zwar hier darin, dass es nicht die eindeutigen Funktionszuordnungen gibt wie im nationalen Kontext: Während dort die Hoheitsgewalt recht eindeutig ein- und damit aufgeteilt ist, sind im EU-Recht Hoheitsfunktionen vermengt: Es ist nicht so, dass die Kommission die Verwaltung und der Rat die Gubernative oder Legislative wäre. Vielmehr sind Funktionen verstreut[57], auch wenn der Kommission unter den Organen die umfangreichste Verwaltungsfunktion zukommt. Kommission und Rat werden im Primärrecht mit verschiedenen Verwaltungsfunktionen betraut; insbesondere die Kommission wird als exekutiver und Verwaltungsakteur definiert (Art. 17 EUV). Auch der Rat übt in Ausnahmefällen Verwaltungsfunktionen aus (siehe etwa Art. 291 Abs. 2 AEUV).[58] Selbst die EZB hat in der Bankenunion Verwaltungsaufgaben. Wie in Art. 127 Abs. 6 AEUV angelegt, wurden ihr spezifische Aufgaben in der systemrelevanten Bankenaufsicht übertragen.[59] Die Verwaltungsfunktion der EZB ist damit auf ein bestimmtes Aufgabenfeld begrenzt, während die Verwaltungsaufgaben der Kommission und auch des Rates von einer Fähigkeit zur Allzuständigkeit gekennzeichnet sind. Darüber hinaus geht das Primärrecht davon aus, dass auch EuGH und EIB Verwaltungsaufgaben wahrnehmen und dann dabei einschlägigen Anforderungen unterliegen, vgl. Art. 15 Abs. 3 UAbs. 4 AEUV.

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Agenturen und sonstige Einrichtungen

Der Vertrag von Lissabon brachte eine erste primärrechtliche Anerkennung von Agenturen und sonstigen Verwaltungsstellen der EU-Eigenverwaltung in Art. 298 AEUV. Doch kannte das Primärrecht schon zuvor verschiedene „Einrichtungen der Gemeinschaft“, vgl. Art. 195 EGV-Maastricht, und „gemeinsame Unternehmen und Strukturen“ für die Durchführung der Forschungsprogramme (Art. 171 EGV, nun Art. 187 AEUV). Die Pluralisierung der EU-Eigenverwaltung nahm ihren Anfangspunkt mit der Errichtung der ersten Agenturen bereits in den 1970er Jahren und weiter in der Schaffung des Amts des Europäischen Bürgerbeauftragten durch den Vertrag von Maastricht vor bald 30 Jahren (jetzt Art. 228 AEUV), der Beschwerden der Bürger oder juristischen Personen gegen die Organe und Institutionen der EU prüft. Die dezentralen Agenturen (früher Regulierungsagenturen genannt[60]) – im Deutschen teilweise als Behörde oder mit anderen Begriffen bezeichnet[61] – sind mittlerweile die wesentliche Organisationsform der EU-Eigenverwaltung; sie sind rechtlich verselbstständigt, nehmen ihre Verwaltungsaufgaben, mit denen sie dauerhaft betraut sind, organisatorisch unabhängig und fachlich eigenständig wahr und werden auf sekundärrechtlicher Grundlage errichtet.[62] Daneben gibt es allenfalls organisatorisch verselbstständigte, teilweise interinstitutionelle Einheiten wie etwa Ämter.[63] Dezentrale Agenturen lassen sich mit den anderen Einrichtungen allerdings insoweit nicht vergleichen, als in ihnen nationale Behördenvertreter mitwirken und sie daher grundsätzlich eine phänotypische Erscheinungsform der Verbundverwaltung darstellen, die ihrerseits aber funktional recht inhomogen ist.[64] Eine weitere Institution mittelbarer Eigenverwaltung stellen die verselbstständigten sog. Exekutiv agenturen dar, die punktuell und für einen vorübergehenden Zeitraum Managementaufgaben bei der Verwaltung bestimmter Gemeinschaftsprogramme übernehmen[65] und in besonderer Nähe zur Kommission stehen, die deren Lenkungsausschuss und Direktoren ernennt.[66] Zur mittelbaren EU-Eigenverwaltung zählen kann man ferner – obgleich nicht selbstständige Verwaltungsträger – die sog. Komitologieausschüsse, die die Kommission bei dem Erlass ihrer Durchführungsrechtsakte begleiten und kontrollieren[67], und die funktional mit den Agenturen sich überschneidenden Netzwerke nationaler Behörden, regelmäßig geführt oder dominiert von unionalen Stellen.[68] Kennzeichnend für alle diese Akteure mittelbarer EU-Eigenverwaltung ist die Begrenzung auf sekundärrechtlich genau umrissene Verwaltungsaufgaben, die – wie bereits angemerkt[69]– sehr unterschiedlich ausfallen. Die Agenturen und sonstigen Einrichtungen haben anders als Kommission und Rat kein allgemeines Verwaltungsmandat; ihre von ihnen eigenständig, aber unter Kontrolle, ggf. sogar Aufsicht der Kommission[70] wahrzunehmenden Funktionen und Befugnisse beschränken sich auf je spezifische Verwaltungsfelder.