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Vorbehalt des Gesetzes

Während die Organe der EU kraft Primärrecht bestehen, gilt für ihre Aufgaben und Befugnisse der Gesetzesvorbehalt sogar im Sinne eines Vertragsvorbehalts aufgrund von Art. 13 Abs. 2 AEUV, wonach die Organe im Rahmen der in den Verträgen verankerten Befugnisse, Verfahren und Ziele handeln. Das schließt nicht aus, dass der Kommission auf vertragskonformer sekundärrechtlicher Grundlage weitere Befugnisse übertragen werden. Die Errichtung von Trägern der mittelbaren EU-Eigenverwaltung bedarf einer rechtsförmlichen Grundlage. Das ist bei dezentralen Agenturen ein Gesetzgebungsakt[72], bei anderen Einrichtungen der EU genügt hingegen ein Rats- oder Kommissionsbeschluss auf der Grundlage eines Rechtsakts. So werden die Exekutivagenturen aufgrund einer Ratsverordnung durch Durchführungsbeschluss der Kommission nach Art. 291 Abs. 2 AEUV errichtet.[73] Insoweit lässt sich also von einem institutionellen Gesetzesvorbehalt sprechen.[74]

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Wesentlichkeitsvorbehalt

Für alle Institutionen gilt ferner, dass die konkrete Aufgabenzuweisung durch einen Rechtsakt, nicht zwingend stets in Gestalt eines Gesetzgebungsaktes, erfolgt; die Übertragung von Durchführungsbefugnissen erfordert nach Art. 291 Abs. 2 AEUV nur einen verbindlichen Rechtsakt. Bei dezentralen Agenturen legt der sie errichtende Gesetzgebungsakt auch ihre spezifischen Funktionen und Aufgaben fest und überträgt ihnen gegebenenfalls Befugnisse gegenüber dem Einzelnen. Die Festlegung von Eingriffsbefugnissen bedarf regelmäßig einer gesetzlichen Grundlage, da auch im Unionsrecht ein Wesentlichkeitsvorbehalt gilt (vgl. Art. 290 AEUV), wonach die wesentlichen Aspekte eines Bereichs dem Gesetzgeber vorbehalten sind. Dazu zählen die Grundelemente eines Politikfeldes[75], und alle mehr als nur ganz unerheblichen Grundrechtseingriffe.[76] Entscheidungsbefugnisse der Exekutive müssen vom Gesetzgeber „genau bestimmt und eingegrenzt“ werden.[77] Auch statuiert Art. 52 Abs. 1 GRCh einen gewissen Gesetzesvorbehalt, wenn er eine rechtliche (nicht notwendig gesetzesförmliche[78]) Grundlage für Eingriffe erfordert.[79]

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Vorrang des Gesetzes, Gesetzmäßigkeit der Verwaltung

Der Vorrang des Gesetzes ergibt sich aus den rechtsstaatlichen und demokratischen Grundsätzen der EU und folgt aus dem in Art. 290 Abs. 1 AEUV verankerten Gesetzesvorbehalt für das Wesentliche. Der EuGH hat früh rechtsstaatliche Anforderungen an das Verwaltungshandeln auch der EU anerkannt, darunter auch die „Gesetzmäßigkeit der Verwaltung“, was die Beachtung der gesetzlichen Grenzen ihrer Befugnisse umfasst.[80] Das hat im Unionsrecht und für die EU-Eigenverwaltung eine besondere Relevanz angesichts des Grundsatzes der begrenzten Einzelermächtigung (Art. 5 Abs. 1 EUV), demgemäß die Einrichtungen der EU nur im Rahmen der ihnen zugewiesenen Zuständigkeiten und damit Aufgaben und Befugnissen Hoheitsgewalt ausüben dürfen (vgl. für die Organe Art. 13 Abs. 2 EUV).[81] Die Befolgung des allgemeinen Gesetzes erscheint ferner als unabdingbare Grundlage einer gerechten Verwaltung, wie sie von Art. 41 GRCh geboten ist, sichert das allgemeine Gesetz doch Gerechtigkeit.[82]