Читать книгу Los Desafíos Jurídicos de la Transición Energética - Isabel González Ríos - Страница 31

Otro conjunto de habilitaciones del ejecutivo es el referido a las medidas de fomento, que cuentan con abundantes cláusulas en la Ley de Cambio Climático. Están dirigidas a muy diferentes destinatarios: principalmente al Gobierno de la nación, pero también las encontramos referidas a un concreto ministerio, así como, en ocasiones, a las administraciones territoriales e incluso a todas las administraciones públicas o sólo a los municipios de terminada población. Se trata, por tanto, de previsiones dispersas en el articulado, procedentes de diferentes impulsos, cuyo origen puede estar en el proyecto de ley o en la admisión de enmiendas parlamentarias. Unas veces se emplean expresiones genéricas, comprensivas de todas las formas de la intervención administrativa (policía, fomento y servicio público en la tríada tradicional), mientras que en otras ocasiones las referencias son explícitas llegando a incluir detalles de su régimen jurídico.

Fomento gubernamental. Los apoderamientos del Gobierno suelen realizarse mediante el empleo de la expresión “medidas”, bien se refieran al logro de los objetivos del plan nacional integrado de energía y clima (art. 4.4), bien identifiquen diferentes ámbitos materiales para la adopción de las “medidas” en cuestión, como sucede con la promoción del uso eficiente de la energía en la edificación (art. 8.1), la reducción paulatina de emisiones de combustibles fósiles en los puertos estatales (art. 16.1), la adaptación a las vulnerabilidades detectadas (art. 17.3), la reducción de la vulnerabilidad al cambio climático de los suelos agrícolas y forestales (art. 25) o los ensayos de energías renovables (disposición adicional 8.ª). En otros supuestos, la implicación de medidas de estímulo es más explícita, como sucede con los mandatos al Gobierno de impulsar la digitalización de la economía para lograr los objetivos de descarbonización (art. 6), o de fomentar la renovación y rehabilitación de edificios (art. 8.4) y también la penetración de gases renovables (art. 12.1).

Fomento ministerial. En algún caso, encontramos habilitaciones legales de concretas autoridades administrativas, como el Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, que es autorizado a aplicar “medidas de incentivo económico” del suministro eléctrico en buques atracados (art. 16.4) y también a “promover” autopistas del mar y líneas Roll On-Roll Off (art. 16.5). Parece resonar el ruido de sables en estas detalladas atribuciones, cuyo exacto perfil competencial y procedimental no deja de producir sorpresas, ya que, en el primer caso, el citado Ministerio debe adoptar las medidas “a través de Puertos del Estado y de las autoridades portuarias, previo acuerdo con las comunidades autónomas en sus ámbitos de competencias” y en el segundo, nada menos que directamente “en coordinación con sus homólogos de otros países”, sin pasar por Exteriores al parecer.

Fomento plural. No solo el Gobierno nacional queda legitimado para la adopción de los medios de estímulo de las actividades aptas para la lucha contra el cambio climático. Encontramos habilitaciones y mandatos dirigidos en tal sentido a variadas administraciones públicas. En ocasiones, las fórmulas legales emplean la genérica referencia a las “medidas” a adoptar, como sucede con la formación de un parque de vehículos sin emisiones directas de carbono, que se encarga a “la Administración General del Estado, las comunidades autónomas y las entidades locales” (art. 14.1). Otras veces, los encargos legales a “las administraciones públicas” parecen referirse, específicamente en su literalidad, a las medidas de fomento, como cabe entender cuando se les permite establecer “incentivos” para mejorar la eficiencia energética de los edificios (art. 8.5), así como cuando se les ordena “incentivar” la participación de propietarios agrícolas y forestales en el aumento de la capacidad de los sumideros de carbono (art. 26.2) o “fomentar” las acciones que resalten las externalidades positivas de los sumideros de carbono, uso de la biomasa y demás actuaciones de apoyo a la bioeconomía (art. 26.3). En particular, la finalidad de “la mejora del conocimiento” en diversos ámbitos es también objetivo merecedor, en los términos de la Ley, del fomento por parte de todas las administraciones públicas, según se aprecia en relación con los efectos del cambio climático en la seguridad y la dieta alimentarias (art. 22.1), en la salud pública (art. 23.1) o sobre la vulnerabilidad y resiliencia de las especies y los hábitats (art. 24.1).

Fomento local. Las islas y los municipios de más de 50.000 habitantes (y si superan los valores límite de contaminantes, también los de más de 20.000 habitantes) son objeto de la atribución legal de “medidas de mitigación” mediante los planes de movilidad urbana sostenible que obligatoriamente han de adoptar (art. 14.3). Planes sobre cuyo procedimiento de elaboración, contenido documental y efectos, nada se establece en la Ley, que en este punto sigue las pautas que ya hemos subrayados en relación con los planes y estrategias de competencia gubernamental.

Beneficios fiscales y energía fósil. Junto a las generosas habilitaciones administrativas para adoptar medidas de fomento, encontramos un supuesto de signo opuesto, ya que se encamina a limitarlas. Se trata de los beneficios fiscales otorgados a productos energéticos de origen fósil, cuya aplicación requiere “estar debidamente justificada por motivos de interés social o económico o atendiendo a la inexistencia de alternativas tecnológicas” (art. 11). La regla tiene un claro sentido político de lucha contra el cambio climático, pero plantea la duda de si los beneficios fiscales en cuestión han dejado de regirse por las normas que los regulaban habiendo de sujetarse a la particular justificación ahora impuesta, que se supone habrán de apreciar las autoridades tributarias competentes para la liquidación del correspondiente tributo. Duda que se acrecienta con la lectura completa del precepto, que continúa atribuyendo al Consejo de Ministros la aprobación de un calendario para la revisión precisamente de las ayudas y medidas que favorezcan el uso de los productos energéticos de origen fósil.

Convenios de transición justa. Instrumentos especiales de fomento son los convenios de transición justa, que implican a diferentes autoridades y otros actores con el objeto de “fomentar la actividad económica y su modernización en la transición hacia una economía baja en emisiones de carbono, en particular, en casos de cierre o reconversión de instalaciones” (art. 28.1). Son convenios suscritos entre el Ministerio para la Transición Ecológica y otras administraciones públicas, en particular entidades locales de áreas geográficas vulnerables, en los que pueden participar empresas, organizaciones empresariales y sindicales, universidades, organizaciones no gubernamentales y otras entidades, previéndose un enigmático papel para las comunidades autónomas, que “participarán de acuerdo con el ámbito de sus competencias” (art. 28.2). Los convenios están llamados a generar polémica, dado que permiten incluir amplias medidas fiscales y derechos prioritarios sobre la capacidad de evacuación eléctrica y sobre las concesiones de generación de energía eléctrica que se extingan en el proceso de cese de centrales térmicas (art. 28.3).

Régimen jurídico. Por lo común, hemos de entender que todas estas habilitaciones legales no se pueden emplear directamente, dado que precisarán el previo establecimiento de las concretas medidas adoptadas con su correspondiente régimen jurídico. Es decir, ni la legislación tributaria o presupuestaria, ni el régimen general de las subvenciones, con sus exigencias bajo la óptica de la legalidad, dejan de ser aplicables. De manera que, por ejemplo, las subvenciones que, en su caso, terminen previéndose en la lucha contra el cambio climático habrán de contar con las bases reguladoras tal y como se ordena en la legislación administrativa general.

Previsiones financieras. No obstante, tampoco podemos relativizar las previsiones de la Ley de Cambio Climático, dado que en ella se incluyen importantes previsiones financieras. Así, los objetivos en materia de cambio climático y transición energética cuentan con dos vías de financiación previstas legalmente: a) el porcentaje de los presupuestos generales del Estado establecido conforme al marco financiero plurianual de la Unión Europea (art. 30.1), porcentaje que ha de ser revisado al alza antes de 2025 (art. 30.2); y b) el producto de los ingresos procedentes de las subastas de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, habiendo de destinarse 450 millones de euros por año para financiar los costes del sistema eléctrico (art. 30.4).

Son compromisos de alcance fundamentalmente político, pues han de actualizarse en las sucesivas leyes de presupuestos generales del Estado, de manera que solo puede esperarse su plena aplicación mientras continúe la coalición parlamentaria y gubernamental que ha alumbrado la norma. Pero no por ello dejan de ser previsiones significativas en punto a ponderar las capacidades de actuación que intentan perfilarse en la Ley de Cambio Climático.