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5. BIBLIOGRAFÍA
ОглавлениеVida Fernández, José, «La redistribución de competencias entre el Estado y las CCAA en materia de medicamentos», Civitas-Revista Española de Derecho Administrativo núm. 114, enero-marzo de 2003, págs. 67 y 68.
1. Consagra la salud pública como un valor y (su protección) un objetivo transversal a todas las políticas y acciones de la UE.
2. Configura con carácter general la competencia de la UE en la materia como de fomento de la cooperación y coordinación entre los Estados miembros y, en caso necesario, apoyo a la acción de éstos (aparte la cooperación con terceros países y las organizaciones internacionales competentes), sin perjuicio de la habilitación para adoptar –a fin de hacer frente a problemas comunes de seguridad, además de recomendaciones y entre otras– medidas que establezcan normas elevadas de calidad y seguridad de los medicamentos y productos sanitarios.
3. Dispone, en todo caso, el respeto por la acción de la UE en el ámbito de la salud pública de las responsabilidades de los Estados miembros en punto a la definición de su política de salud y la organización y prestación de servicios sanitarios y atención médica.
La normativa europea derivada sobre medicamentos no es precisamente escasa y gira en torno al Reglamento 726/2004 y la Directiva 2001/83.
A tenor de la doctrina constitucional (véase, en particular, la STC 32/1983, de 28 de abril [RTC 1983, 32]):
(i) El perfil que dibuja la CE en sus artículos 43 y 51 reconociendo el derecho a la protección de la salud, declarando la competencia de los poderes públicos para organizar y tutelar la salud pública, disponiendo la garantía por los poderes públicos de la defensa de los consumidores y usuarios (protegiendo la salud de los mismos) y estableciendo la regulación por Ley del comercio interior y el régimen de autorización de los productos comerciales, debe ser completado con otros dos: 1) el art. 149.1.1CE, que declara que el Estado tiene competencia exclusiva sobre la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales, y 2) el art. 139.2CE, que dispone que ninguna autoridad puede adoptar medidas contrarias a la libre circulación de bienes en todo el territorio español.
(ii) De la interpretación sistemática de los aludidos preceptos se infiere la exigencia constitucional de que exista un sistema normativo de la sanidad nacional, puesto que los derechos reconocidos en los artículos 43 y 51CE o, complementariamente, en otros, como el 45.1 CE (reconocimiento del derecho de todos tienen a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona), pertenecen a todos los españoles y a todos se les garantiza por el Estado la igualdad en las condiciones básicas para el ejercicio de los mismos. Y en igual sentido han de interpretarse las disposiciones constitucionales, no en balde situadas en este mismo contexto, relativas a la regulación por Ley del comercio interior y del régimen de autorización de productos comerciales, pues dada la unidad del mercado, la libre circulación de bienes y la indudable incidencia que en la salud de los ciudadanos pueden tener determinados productos, es obvio que todo ello debe quedar integrado en un mismo sistema normativo.
De las definiciones que contenía, ya en su versión original, la Ley de garantías y uso racional de los medicamentos y productos sanitarios y, desde luego, las que establece el actual texto refundido de la misma, aprobado por TRLGURM, se deduce la equivalencia de ambos términos cuando menos para el supuesto más común de fabricación industrial. En la letra f) del art. 2 de éste se dispone, en efecto, que: i) debe entenderse por «forma galénica» o «forma farmacéutica» la disposición a que se adaptan los principios activos y excipientes para constituir un medicamento; y ii) dicha forma se define por la combinación de la forma en la que el producto farmacéutico es presentado por el fabricante y la forma en la que es administrado.
De otro lado y en el mismo sentido, el artículo 95.1 de la LGS, que encabeza su título V «De los productos farmacéuticos», dispone: «Corresponde a la Administración Sanitaria del Estado valorar la idoneidad sanitaria de los medicamentos y demás productos y artículos sanitarios, tanto para autorizar su circulación y uso como para controlar su calidad».
Como, desde la perspectiva del medicamento en cuanto a prestación sanitaria y a propósito de las transformaciones experimentadas por la sanidad a partir de 2001, ha puesto de relieve Vida Fernández, José, «La redistribución de competencias entre el Estado y las CCAA en materia de medicamentos», Civitas-Revista Española de Derecho Administrativo núm. 114, enero-marzo de 2003, págs. 67 y 68, dichas transformaciones remiten al estudio de la asistencia sanitaria desde los títulos competenciales de Seguridad Social y sanidad, pues «Son precisamente las modificaciones del medicamento en cuanto prestación sanitaria las de mayor importancia para la configuración del mercado farmacéutico, ya que el peso de la presencia pública como principal demandante lleva a una situación de monopsonio, a la que se añade la capacidad general de los poderes públicos de intervenir en su ordenación».
El apdo. I del preámbulo del TRLGURM es expresivo en el sentido indicado, al afirmar lo siguiente:
«La prestación farmacéutica comprende los medicamentos y los productos sanitarios, así como el conjunto de actuaciones encaminadas a que los pacientes los reciban y los utilicen de forma adecuada a sus necesidades clínicas y en las dosis precisas según sus requerimientos individuales, durante el período de tiempo adecuado, con la información necesaria para su correcto uso y al menor coste posible.
Es necesario hacer una valoración positiva de lo que son y de lo que representan los medicamentos y los productos sanitarios para el SNS por lo que la política farmacéutica desarrollada en las últimas décadas se ha orientado en la dirección de asegurar su disponibilidad para cubrir las necesidades de los pacientes.
En este aspecto, el papel de los profesionales del sector ha sido fundamental para alcanzar estos logros. El médico es una figura central en las estrategias de impulso de la calidad en la prestación farmacéutica dado el papel que se le atribuye en el cuidado de la salud del paciente y, por tanto, en la prevención y en el diagnóstico de la enfermedad, así como en la prescripción, en su caso, del tratamiento con medicamentos. El trabajo que los farmacéuticos y otros profesionales sanitarios realizan en los procedimientos de atención farmacéutica también tiene una importancia esencial ya que asegura la accesibilidad al medicamento ofreciendo, en coordinación con el médico, consejo sanitario, seguimiento farmacoterapéutico y apoyo profesional a los pacientes.
El desafío sigue siendo, mucho más en la situación económica actual, asegurar la calidad de la prestación en todo el SNS en un marco descentralizado capaz de impulsar el uso racional de los medicamentos y en el que el objetivo central sea que todos los ciudadanos sigan teniendo acceso al medicamento que necesiten, cuando y donde lo necesiten, en condiciones de efectividad y seguridad».
Con exclusión, pues, de otros aspectos relevantes relacionados con la materia, como, por ejemplo y destacadamente, la investigación en este terreno y la ordenación de las oficinas de farmacia y la profesión farmacéutica.
Se trata, según el artículo 162.3 del Estatuto de Cataluña de los siguientes:
a) La ordenación, la planificación, la determinación, la regulación y la ejecución de las prestaciones y los servicios sanitarios, sociosanitarios y de salud mental de carácter público en todos los niveles y para todos los ciudadanos.
b) La ordenación, la planificación, la determinación, la regulación y la ejecución de las medidas y las actuaciones destinadas a preservar, proteger y promover la salud pública en todos los ámbitos, incluyendo la salud laboral, la sanidad animal con efectos sobre la salud humana, la sanidad alimentaria, la sanidad ambiental y la vigilancia epidemiológica.
c) La planificación de los recursos sanitarios de cobertura pública y la coordinación de las actividades sanitarias privadas con el sistema sanitario público.
d) La formación sanitaria especializada, que incluye la acreditación y la evaluación de centros; la planificación de la oferta de plazas; la participación en la elaboración de las convocatorias y la gestión de los programas de formación de las especialidades y las áreas de capacitación específica y la expedición de diplomas de áreas de capacitación específica.
e) El régimen estatutario y la formación del personal que presta servicios en el sistema sanitario público.
El primer párrafo del preámbulo del TRLGURM, señala significativamente que: «La transferencia de competencias a las CCAA en materia de sanidad es hoy una realidad al haberse completado la descentralización sanitaria prevista en la LGS. Así, desde comienzos del año 2002, todas las CCAA han asumido las funciones que venía desempeñando y los servicios que venía prestando el INSALUD, lo que supone una descentralización completa de la asistencia sanitaria del SNS, incluida la de la prestación farmacéutica».
Los dos primeros párrafos del apdo. II del preámbulo del TRLGURM, describen perfectamente la actual situación:
«La transferencia de competencias a las CCAA en materia de sanidad es hoy una realidad al haberse completado la descentralización sanitaria prevista en la LGS. Así, desde comienzos del año 2002, todas las CCAA han asumido las funciones que venía desempeñando y los servicios que venía prestando el INSALUD, lo que supone una descentralización completa de la asistencia sanitaria del SNS, incluida la de la prestación farmacéutica.
La gestión de las CCAA en materia de sanidad comprende un amplio espectro de políticas en cuanto a prioridades en el tratamiento de los problemas de salud, introducción de nuevas tecnologías y nuevos tratamientos, promoción de las alternativas más eficientes en los procesos diagnósticos y terapéuticos desarrollados por los profesionales de las respectivas CCAA, así como en políticas de rentas que afectan a los sistemas retributivos y de incentivos económicos a profesionales y centros sanitarios, todo ello dentro del amplio margen que corresponde al ejercicio de las competencias asumidas en el marco de los criterios establecidos por la LCCSNS y demás normativa estatal sobre la materia».
Vida Fernández, José, op. cit., pág. 69.
El criterio de deslinde entre las materias sanidad y seguridad social –entre las que existe, sin embargo, una indiscutible e íntima vinculación- debe encontrarse, según la STC 210/2016, de 15 de diciembre (RTC 2016, 210) (citando la 98/2004, de 25 de mayo), en que mientras el SNS garantiza la protección de la salud de los ciudadanos, proporcionando a todos ellos una serie de prestaciones de atención sanitaria de índole diversa, la acción protectora de la SS incluye ciertamente la asistencia sanitaria de sus beneficiarios en los casos de maternidad, enfermedad (común y profesional) y accidente (común y de trabajo) pero solo a los beneficiarios que se encuentran dentro de su campo de aplicación.
Las disposiciones adicionales sexta (apdo. 1.º) y séptima LGS disponen claramente, en efecto, que:
«Los centros sanitarios de la Seguridad Social quedarán integrados en el Servicio de Salud sólo en los casos en que la Comunidad Autónoma haya asumido competencias en materia de asistencia sanitaria de la Seguridad Social, de acuerdo con su Estatuto...».
Y «Los centros y establecimientos sanitarios que forman parte del patrimonio único de la Seguridad Social continuarán titulados a nombre de la Tesorería General, sin perjuicio de su adscripción funcional a las distintas Administraciones Públicas Sanitarias».
La STC 98/2004, de 25 de mayo (RTC 2004, 98) (relativa a la Ley del Parlamento de Canarias sobre los precios de referencia en especialidades farmacéuticas), dejó ya señalado que:
– El SNS tiene por objeto y finalidad garantizar la protección de la salud de los ciudadanos a través de un conjunto de servicios y prestaciones sanitarias de carácter preventivo, terapéutico, de diagnóstico, de rehabilitación, así como de promoción y mantenimiento de la salud. Y, por tanto, proporciona a todos los ciudadanos una serie de prestaciones de atención sanitaria de índole diversa, como la atención primaria y especializada, las prestaciones complementarias (entre ellas, la prestación ortoprotésica y el transporte sanitario), los servicios de información y documentación sanitaria, y la «prestación farmacéutica» (configurada tanto por los medicamentos como por los productos sanitarios necesarios para conservar o restablecer la salud de acuerdo con las concretas necesidades clínicas de los usuarios).
– La incardinación de la regulación impugnada, a pesar de la indiscutible vinculación entre la protección de la salud y el sistema público de Seguridad Social (que dentro de su acción protectora incluye la asistencia sanitaria de sus beneficiarios en caso de enfermedad y accidente), no en la materia del régimen económico de la Seguridad Social (pues no se circunscribe a la asistencia sanitaria dispensada por el sistema de Seguridad Social a favor de sus beneficiarios, sino, más ampliamente, al contenido de una prestación sanitaria (el medicamento) proporcionada por el SNS con carácter universalista a todos los ciudadanos.
Conforme a la disposición adicional primera (apdo. 2.º) LGS, en el caso de la Comunidad Autónoma del País Vasco «... la financiación de la asistencia sanitaria de la Seguridad Social que se transfiera, será la que se establezca en los convenios a que hace referencia la disposición transitoria quinta del Estatuto de Autonomía del País Vasco».
En este sentido y recogiendo la doctrina constitucional, la STS de 17 de octubre de 2014, en la que se dice textualmente:
«... el título relativo a la legislación sobre productos farmacéuticos tiene un carácter reforzado, al ser titular el Estado de una competencia más amplia, que se extiende a la plenitud legislativa, en lo relativo a esta regulación de los productos farmacéuticos, y que encuentra su justificación en la potencial peligrosidad de estos productos, según declara la STC 152/2003, de 17 de julio (RTC 2003, 152)».
Y, más adelante: «la materia de “productos sanitarios” es más amplia que la que posee el Estado con carácter general sobre el sector sanitario, pues el Estado tiene reservada toda la “legislación”, concepto que comprende tanto la función legislativa como reglamentaria».
Conforme a la doctrina que reitera la STC 109/2003, de 5 de junio (RTC 2003, 109) (establecida en las SSTC 32/1983, de 28 de abril [RTC 1983, 32], y 80/1984, de 20 de julio [RTC 1984, 80]) el referido régimen comprende «la determinación con carácter general de los requisitos técnicos y condiciones mínimas para la aprobación, homologación, autorización, revisión o evaluación de instalaciones, equipos, estructuras, organización y funcionamiento de centros, servicios, actividades o establecimientos sanitarios...» (así como también la transmisión de éstos). Y debe incardinarse en la materia «sanidad», de modo que su establecimiento corresponde, en lo básico, al Estado conforme al art. 149.1.16CE, por lo que los requisitos impuestos en el régimen básico deben entenderse siempre como mínimos, siendo susceptibles de desarrollo por parte de las CCAA.
A la doctrina así sentada (en la STC 152/2003, de 17 de julio [RTC 2003, 152]) se formuló voto particular por el Magistrado don Vicente Conde Martín de Hijas (al que se adhirieron los Magistrados don Pablo Cachón Villar y don Javier Delgado Barrio) sobre la base de los siguientes argumentos:
1.º El encuadramiento correcto de la previsión de la dispensación de medicamentos por correo o mensajería no es el de la materia relativa a la ordenación de «establecimientos farmacéuticos» sino el de la «legislación sobre productos farmacéuticos», con la consecuencia de la carencia de competencia por la Comunidad Autónoma para establecerla.
En efecto, la apuntada forma de dispensación constituye una excepción al sistema general de dispensación de medicamentos conforme al cual debe realizarse, exclusivamente, en alguno de los establecimientos autorizados al efecto (oficinas de farmacia, botiquines, servicios de farmacia de atención primaria de los hospitales, etc.). Dado que la regulación estatal sobre medicamento comprende actividades tales como la circulación, distribución, régimen de precios, comercialización, información y publicidad, importación, exportación y almacenamiento, la contraposición de tales actividades con las de «prescripción y dispensación» revela que la relación entre la actividad y el medicamento que les sirve de objeto en relación con la garantía de la sanidad o de la peligrosidad es mucho más intensa que en el caso de las otras actividades. Si la comercialización de los medicamentos, por ejemplo, corresponde a la materia competencial de la legislación del medicamento, carece de explicación que la dispensación –más directamente vinculada con el medicamento y con su dimensión sanitaria– no esté incluida en la misma legislación. Por tanto, distinguir en la «dispensación» entre «una vertiente que tiene que ver con el medicamento mismo, y... otra... que tiene que ver con la función de la farmacia al dispensar aquél» no es riguroso, pues esa «función de la farmacia al dispensar» el medicamento, no es sino una de las actividades, probablemente de las más caracterizadas, relacionadas con el medicamento, y por ello incluida en la legislación sobre el mismo.
Téngase en cuenta que no es sólo el medicamento, en tanto que sustancia inmediatamente referible a la salud, sino las actividades relacionadas con aquél, las que son objeto de la regulación de la legislación sobre productos farmacéuticos, de ahí que no resulte adecuado el distingo antes reproducido. Que las actividades, y no sólo los medicamentos, son objeto de la legislación a ellos atinente, se evidencia con claridad con la sola lectura del art. 1 de la Ley del medicamento. Pero es que además, y por si alguna duda pudiera quedar al respecto, lo aclara definitivamente la exposición de motivos de la Ley, en la que, al enunciar el contenido de ésta, y al explicar el del art. 1, se refiere por una parte a los medicamentos mismos y a productos en cierto modo afines por la finalidad a que se destinan, y por otra a las actuaciones de personas relacionadas con ellos.
Sobre el particular se dice:
«De otra parte, este artículo 1 completa el ámbito de aplicación de la Ley señalando que es también objeto de regulación pro la misma la actuación de todas aquellas personas que participan de la circulación de estos productos, ya que la regulación jurídica de los medicamentos no puede entenderse sin la correlativa regulación de aquellas personas físicas o jurídicas que intervienen en una parte importante del proceso, en virtud del cual los medicamentos producen su eficacia».
En ese marco normativo no puede afirmarse, sin colisionar directamente con la Ley, que la «función de la farmacia al dispensar» el medicamento es algo distinguible de la «dispensación», y por ello situable al margen de la legislación de productos farmacéuticos. Una afirmación tal abre el riesgo de introducir un factor de cuestionamiento de la Ley estatal, al recoger en ella, como materias propias de la legislación de productos farmacéuticos, «la actuación de personas que participan de la circulación de estos productos». Y no es lógico que, para salvar la constitucionalidad de un precepto de la Ley autonómica, se proclame una doctrina susceptible de dar lugar a un eventual cuestionamiento de la constitucionalidad de la Ley estatal.
2. El hecho de que la legislación estatal vigente incardine la dispensación de medicamentos en general y, en especial, en las farmacias, como «legislación sobre productos farmacéuticos» (art. 2.2 de la LM 1990, en relación con el art. 149.1.16CE) debiera haber sido la pauta más recomendable para decidir el conflicto competencial.
Aunque el TC no se encuentra vinculado con los encuadramientos competenciales contenidos en las normas sometidas a su enjuiciamiento, lo cierto es que, en este caso, el encuadramiento de la dispensación de los medicamentos en la materia de «legislación sobre productos farmacéuticos» debe ser confirmada. La inclusión prácticamente completa, en los términos del art. 1 de la Ley del medicamento, del régimen jurídico de los medicamentos de uso humano en la materia citada, se justifica, porque tal regulación se dirige a la protección de la salud, pues se trata, como indica la exposición de motivos de aquella Ley, de impulsar el «progreso de la atención a la salud, proporcionando un apoyo institucional firme a un decidido empeño por aprovechar los beneficios y reducir los riesgos que los medicamentos son susceptibles de proporcionar». Cobra sentido, así, el criterio legal, consagrado en la propia exposición de motivos, antes recordado, de que sea objeto de regulación «la actuación de todas aquellas personas que participan en la circulación de estos productos, ya que la regulación jurídica de los medicamentos no puede entenderse sin la correlativa regulación de aquellas personas físicas o jurídicas que intervienen en una parte importante del proceso, en virtud del cual los medicamentos producen su eficacia».
3. La inclusión del régimen jurídico completo de los medicamentos en el ámbito material de la «legislación sobre productos farmacéuticos» se aviene perfectamente con el sentido que tiene la referencia a esta materia en el número 16 del art. 149.1CE, junto con las «bases y coordinación general de la sanidad». En efecto, la protección de la salud, encomendada al Estado en su dimensión básica, se encuentra reforzada por la atribución al propio Estado de una competencia más amplia, que se extiende a la plenitud legislativa, en lo relativo a la regulación de los productos farmacéuticos y en su seno a los medicamentos de uso humano, lo que encuentra su justificación en la potencial peligrosidad de estos productos.
4. En conclusión, aunque las oficinas de farmacia realicen la dispensación de medicamentos, junto con otros establecimientos, la regulación de la dispensación se inscribe en el ámbito material de la «legislación sobre productos farmacéuticos», y no en el de la «ordenación farmacéutica» o «establecimientos farmacéuticos», en razón a su mayor conexión específica con aquélla y con la finalidad a que se ordena.
Actividad que, por lo demás, tampoco lesiona la regulación básica de prohibición de otras modalidades de venta. Pues aunque la entrega del medicamento se efectúe por el servicio de correos o por mensajero sea equiparable a la venta a domicilio o cualquier tipo de venta indirecta al público, prohibidas en el precepto de la Ley estatal, entre el hecho jurídico de la venta, que es lo que en determinadas modalidades de ésta prohíbe la Ley, y la entrega del producto dispensado en una oficina de farmacia, existe una clara diferencia conceptual que impide que las prohibiciones atinentes a la primera puedan extenderse sin más a la segunda.
AATC 95/2011, de 21 de junio (RTC 2011, 95); 96/2011, de 21 de junio (RTC 2011, 96); y 147/2012, de 16 de julio (RTC 2012, 147); y STS 210/2016, de 15 de diciembre.
En todo caso, el enjuiciamiento de una norma autonómica a la luz (como canon de constitucionalidad) de las condiciones básicas competencia del Estado requiere la invocación y cita de los preceptos estatales que contengan tales condiciones, pues la previsión constitucional de ésta no conlleva la exclusión de las diferencias en las normas complementarias de las CCAA. El no levantamiento de la carga de la identificación de los aludidos preceptos estatales determina la carencia por el Tribunal Constitucional de canon de referencia para realizar el pertinente juicio de constitucionalidad (SSTC 61/1997, de 20 de marzo [RTC 1997, 61]; 109/2003, de 5 de junio [RTC 2003, 109]; y 152/2003, de 17 de julio).
Se entiende así que:
1.º La STS de 2 de junio de 2015, de forma acorde con la doctrina constitucional, estime no infractora de la normativa básica sanitaria una disposición autonómica sobre estructuras de soporte para el uso racional de los medicamentos a la que se imputaba infracción de la competencia exart. 149.1.16CE, que ampliaba los supuestos de excepción a la custodia, conservación y dispensación de medicamentos por las oficinas de farmacia (mediante el procedimiento de referir la exigencia de particular vigilancia, supervisión y control no a los medicamentos sino a los pacientes), por entender que –siendo los pacientes destinatarios de la dispensación de medicamentos al margen de las oficinas de farmacia pacientes atendidos dentro de estructuras (hospitalarias y de atención primaria) del Servicio Nacional de Salud, tal supuesto encaja perfectamente en la excepción básica; tanto más, cuanto que la normativa estatal permite la dispensación de cualesquiera medicamentos dentro de las estructuras del Servicio Nacional de Salud. Literalmente reza así la ratio decidendi: «[La Comunidad Autónoma] tiene competencia en materia de “ordenación farmacéutica” sin perjuicio de lo establecido en el art. 149.1.16CE; y, a tenor de la STC 109/2003, el ejercicio de dicha competencia está, en todo caso, sometido a la legislación básica estatal. De aquí que la cuestión no sea si [la Comunidad Autónoma] es competente, en términos generales, para dictar una disposición reglamentaria como la aquí considerada. Más bien, la cuestión es, ..., si la mencionada disposición reglamentaria conculca, en algún extremo, lo establecido en la legislación básica del Estado».
2.º La STSJ de La Rioja 190/2011, de 4 de mayo, referida a resolución autonómica por la que se incluyen determinados medicamentos en la dispensación hospitalaria, concluya la nulidad de dicha resolución por incompetencia manifiesta por ser al Ministerio competente en materia sanitaria a quien corresponde establecer reservas singulares de prescripción y dispensación de medicamentos y no a los órganos de gobierno de las CCAA.
Conforme a la STC 32/1983, de 28 de abril (RTC 1983, 32), la materia «ordenación farmacéutica» a que hacen referencia algunos Estatutos debe entenderse referida a la ordenación de los establecimientos de venta al público de productos farmacéuticos y debe ejercerse de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 149.1.16CE.
Conforme a doctrina constitucional bien asentada, la coordinación persigue la integración de la diversidad de las partes o subsistemas en el conjunto o sistema, evitando contradicciones y reduciendo disfunciones que, de subsistir, impedirían o dificultarían, respectivamente, la realidad misma del sistema; sentido éste en el que hay que entender la competencia estatal de coordinación general, con las siguientes precisiones: a) aunque constituye un reforzamiento o complemento de la noción de bases, es una competencia distinta de la de fijación de las bases, como se desprende del hecho de que en el artículo 149.1CE no siempre que se habla de bases se habla también de coordinación general, si bien ésta, cuando se incluye, aparece, salvo en una ocasión (artículo 149.1.15CE), unida a la competencia sobre las bases (artículos 149.1.13 y 149.1.16CE); b) la competencia de coordinación general presupone lógicamente que hay algo que debe ser coordinado, esto es, presupone la existencia de competencias de las CCAA en materia de sanidad, competencias que el Estado, al coordinarlas, debe obviamente respetar, pues nunca ni la fijación de bases ni la coordinación general deben llegar a tal grado de desarrollo que dejen vacías de contenido las correspondientes competencias autonómicas; c) la competencia estatal de coordinación general significa no sólo que hay que coordinar las partes o subsistemas (esto es, las competencias autonómicas) del sistema general de sanidad, sino que esa coordinación le corresponde hacerla al Estado; y, en consecuencia, d) la coordinación general debe ser entendida como la fijación de medios y de sistemas de relación que hagan posible la información recíproca, la homogeneidad técnica en determinados aspectos y la acción conjunta de las autoridades sanitarias estatales y comunitarias en el ejercicio de sus respectivas competencias, de tal modo que se logre la integración de actos parciales en la globalidad del sistema sanitario. Véase especialmente STC 32/1983, de 28 de abril
Conforme señala la STC 42/1983, de 20 de mayo (RTC 1983, 42), la alta inspección constituye una competencia estatal de vigilancia, pero no un control genérico e indeterminado que implique dependencia jerárquica de las CCAA respecto a la Administración General del Estado, sino un instrumento de verificación o fiscalización que puede llevar, en su caso, a instar la actuación de los controles constitucionalmente establecidos en relación a las CCAA, pero no a sustituirlos convirtiendo a dicha alta inspección en un mecanismo de control. Pero la alta inspección no se circunscribe a velar por la distribución de competencias y a inspeccionar la actividad atribuida competencialmente al Estado, sino también a las asumidas por las CCAA, cumpliendo así una función de garantía y verificación del cumplimiento de las competencias estatales y comunitarias.
Son, así, constitucionalmente lícitas (no lesivas de la autonomía de las CCAA) la definición de la finalidad de la alta inspección por relación a la supervisión de la eficacia y el rendimiento de las prestaciones y los servicios sanitarios y la determinación de su función como garantía (mediante las actividades de supervisión y análisis e impedimento, aseguramiento y garantía) del derecho a la protección a la salud y a la asistencia sanitaria (aún no siendo ésta en modo alguno indicativa de una finalidad específica de la alta inspección, pues –aunque la misión de garantía está conferida por la CE (artículos 43, 45 y 51, entre otros) a todos los poderes públicos– no puede reputarse ajena a la misma. Las actividades propias de la alta inspección deben inscribirse en la aludida finalidad y desarrollarse (discerniendo las posibles disfunciones en el ámbito de las respectivas competencias del Estado y la Comunidad Autónoma correspondiente, así como, en su caso las CCLL, pero respecto de éstas nunca directamente) sin convertirse en un control tutelar de la acción administrativa de la propia Comunidad Autónoma, pues la alta inspección en modo alguno supone tutela o superioridad jerárquica o ejercicio de una actividad limitadora de alguna competencia autonómica, sino tan sólo el desarrollo de una actividad de tipo informativo o de mera verificación y comprobación (con elevación de informes o actas de conformidad o de infracción de la legislación del Estado) y aunque alguno de sus aspectos pudiera en principio significar una acción o intervención sobre las materias objeto de inspección, lo cierto es que están limitados a su verdadero valor (los expresados de informes o actas de conformidad o de infracción de la legislación del Estado, supuesto este último en el que procede su traslado a los órganos competentes de la Comunidad Autónoma para que ésta pueda corregir, en su caso, las situaciones que la alta inspección califique de infracción). El requerimiento procedente en caso de apreciación de deficiencias o infracciones debe hacerlo la autoridad estatal competente según la actuación que con posterioridad se pretenda llevar a cabo dentro de las permitidas constitucionalmente, que no se circunscriben a las previstas en el art. 155CE (pudiendo aplicarse igualmente, p. ej., el art. 153CE).
En el caso de previsión de la procedencia de sanciones, quienes han de imponerlas no son las autoridades del Estado, sino los de la Comunidad Autónoma.
La alta inspección no habilita para, sobre la base del conocimiento de cualquier problema o proceso que pueda tener una incidencia a nivel nacional, para la adopción de cualesquiera medidas, sino exclusivamente para actuar en consecuencia y bajo los correspondientes títulos competenciales y, en particular, la de coordinación (art. 149.1.16CE) o de seguridad pública (art. 149.1.29CE). Y tampoco habilita para considerar que cualquier problema puede tener incidencia nacional, pues solo pueden tenerse por tales los de grave entidad para la salud pública o la sanidad interior que puedan tener una incidencia también grave o inminente en el ámbito supracomunitario.
En suma, pues, la alta inspección recae sobre la correcta interpretación de las normas estatales, así como de las que emanan de las asambleas autonómicas, en su indispensable interrelación, constituyendo una competencia estatal de vigilancia, pero no un control genérico e indeterminado que implique dependencia jerárquica de las CCAA respecto de la AGE, sino un instrumento de verificación o fiscalización que puede llevar en su caso a instar la actuación de los controles constitucionales, establecidos en relación con las CCAA, pero no a sustituirlos, convirtiéndola en un nuevo y autónomo mecanismo directo de control.
Rige, pues, respecto de esta competencia la doctrina constitucional establecida con carácter general sobre lo básico (véase especialmente STC 32/1983, de 28 de abril) y, en particular, el obligado ejercicio primario de la competencia no por cualquier órgano del Estado (aunque éste, a pesar de su complejidad, sea una unidad) sino precisamente –y en virtud de la distribución constitucional de funciones entre sus diversos órganos y la naturaleza misma de la competencia asignada– por el legislador formal y, por tanto, mediante Ley (lo que quiere decir que la competencia para lo básico es una competencia normativa que debe plasmarse en normas de carácter fundamental y general).
Esto significa que, en la materia que nos ocupa, el Gobierno no puede definir aspectos básicos por Real Decreto (y, menos aún, puede hacerse por disposición estatal de menor rango reglamentario y en virtud de habilitaciones contenidas en un Real Decreto), pero sí puede regular por vía reglamentaria materias básicas definidas como tales en normas con rango de Ley (incluso preconstitucionales y mediante inferencia de lo básico en ellas), ya que tal normación es completiva y no delimitadora o definidora de competencias.
Por consiguiente, cuál sea el órgano estatal –Cortes Generales o Gobierno– que ejerce la competencia del Estado y cuál sea la forma o rango de la norma a través de la cual se ejerce dicha competencia son aspectos –en los conflictos de competencia– de la cuestión de la titularidad de la competencia de fijación de las bases discutida (en sanidad) y, en este sentido, han de considerarse incluidos en el «orden de competencias establecido en la Constitución» (art. 63.1 de la LOTC). De donde se infiere que para resolver los conflictos no basta con declarar que la competencia es o no estatal, pues, aun siendo estatal, si la ejerce un órgano del Estado distinto al previsto constitucionalmente, el Tribunal ha de declarar nula la norma en que tal competencia se contenga.
Persigue la Constitución –al conferir a los órganos generales del Estado la competencia para fijar las bases de la materia sanidad interior (art. 149.1.16 de la CE) una regulación normativa uniforme y de vigencia en toda la nación (proporcionando así al sistema de la sanidad nacional, un denominador común a partir del cual cada Comunidad Autónoma puede desarrollar sus propias competencias) y ser dicha competencia, por tanto y como ya se ha apuntado, una competencia de normación–, pero ello no es obstáculo para que:
a) lo básico sea completado mediante normas reglamentarias en aquellos supuestos en que el desarrollo normativo con eficacia en toda la nación venga exigido para la vigencia efectiva de las bases establecidas por la Ley; y
b) ciertas decisiones y actuaciones de tipo aparentemente coyuntural, reguladoras de forma inmediata de situaciones concretas, puedan tener carácter básico (la razón de que así sea reside en la independencia de situaciones concretas en todo el territorio nacional y su incidencia en los fundamentos mismos del sistema normativo). Pero tal regulación reglamentaria no puede ser nunca ex novo, sino que ha de ser siempre complementaria, sin poder llegar a definir en términos generales lo que es básico, pues es al legislador posconstitucional a quien corresponde establecer lo que entiende por bases, delimitando así lo que es competencia estatal y definiendo al mismo tiempo el punto de partida y el límite a partir del cual puede ejercer la Comunidad Autónoma su competencia de desarrollo legislativo. Para ello el Gobierno necesita que la definición de lo básico conste previamente en normas legales posconstitucionales o, al menos, que de la legislación preconstitucional puedan inferirse cuáles sean las bases de la materia (siempre que ello sea posible sin que la deducción sea sólo aparente y se convierta en una verdadera labor de innovación), en cuyo caso esa interpretación, por indiferencia de lo básico (que también pueden llevar a cabo las CCAA que decidan ejercer su competencia de desarrollo legislativo sin esperar a una Ley posconstitucional definidora de las bases), nace en todo caso afectada de una cierta provisionalidad y pendiente de que el legislador posconstitucional la confirme o la revoque (con independencia de que, en todo caso, tanto la interpretación por inferencia como la definición de lo básico por el legislador posconstitucional pueden ser corregidas por el TC).
Finalmente, una regulación estatal que, aún sin aludir a la fijación de las bases, se refiera a las funciones sanitarias de interés general para el conjunto de la comunidad española que trasciendan el ámbito de actuaciones de las demás Administraciones públicas sanitarias, es susceptible de interpretación conforme con la Constitución: la de suponer una aplicación del dato de que la competencia estatal para establecer bases atribuida al Estado en función de intereses públicos supracomunitarios de acuerdo, entre otros, con el art. 137CE.
SSTC 61/1997, de 20 de marzo; 173/1998, de 23 de julio; 188/2001, de 29 de septiembre; 37/2002, de 14 de febrero; 152/2003, de 17 de julio; 98/2004, de 25 de mayo (RTC 2004, 98); y 210/2016, de 15 de diciembre.
SSTC 109/2003, de 5 de junio; y 210/2016, de 15 de diciembre.
Esta competencia debe entenderse que se inscribe en la de contorno más genérico referida a los productos destinados a consumo humano, en la que es básico (véase, en especial, STC 32/1983, de 28 de abril):
a) El establecimiento de requisitos sanitarios mínimos, toda vez que sin ellos se admitiría tácitamente que lo que legalmente fuera dañino para unos españoles no lo sería, sin embargo, para otros, y, por lo mismo, garantizan la igualdad de todos los españoles en unas condiciones básicas para el ejercicio de su derecho a la salud (artículos 149.1.1 y 43 y 51CE), justificándose, además, en exigencias de la unidad del mercado y libre circulación de bienes (artículo 139.2CE), pues, en otro caso, cada Comunidad Autónoma podría fijar con criterios diferentes los requisitos sanitarios de los productos o servicios, con fragmentación del mercado.
b) La autorización de aditivos y otros productos (a la que se reconoce carácter normativo y no de ejecución), sea en forma de un sistema de autorización positiva (promulgación de listas positivas de los aditivos o productos semejantes de utilización permitida), sea también (incluso acumulativamente), en la de «lista negativa abierta» (relación de productos prohibidos y los sujetos a control nacional capaz de levantar la prohibición con carácter general). Pues, dada la peligrosidad de determinados productos tal técnica preventiva debe considerarse instrumento idóneo para la garantía a que se refiere el art. 149.1.1CE, a lo que se suma el argumento de la preservación de la unidad del mercado.
La STC 211/2014, de 18 de diciembre (RTC 2014, 211), declaró constitucional la creación por la Comunidad Autónoma de Galicia de un Catálogo priorizado de productos farmacéuticos sobre las bases de los siguientes argumentos:
1.º El catálogo tiene por finalidad mejorar el sistema de prescripción y dispensación de medicamentos.
2.º La necesaria uniformidad mínima que asegura un nivel mínimo homogéneo o de suficiencia de las prestaciones sanitarias públicas puede ser susceptible, sin embargo, de mejora por parte de las CCAA en virtud de su competencia sustantiva y de su autonomía financiera, siempre y cuando, con ello, no se contravengan las exigencias que impone el principio de solidaridad (artículos 2 y 138CE). Autorizando el TRLGURM a las CCAA la asunción de competencias en materia de racionalización del gasto farmacéutico, es posible el catálogo autonómico mientras no produzca diferencias en las condiciones de acceso a los medicamentos y productos sanitarios financiados por el SNS (catálogo de prestaciones y precios).
3.º Consecuentemente los profesionales sanitarios del Servicio autonómico de Salud y de las oficinas de farmacia deben respetar el catálogo autonómico a los efectos de la prescripción y dispensación en receta oficial y su financiación con cargo a los presupuestos de la CCAA. Pues si en el modelo estatal lo que el médico identifica en su receta es el principio activo y el farmacéutico debe dispensar el medicamento de menor precio correspondiente a dicho principio activo, en el modelo autonómico el médico también identifica el principio activo en su receta pero el margen de actuación del farmacéutico es menor pues la selección del principio activo de menor precio, respecto de una serie de principios activos, ya se ha hecho en el Catálogo priorizado de productos farmacéuticos, al que se habrá ajustado el médico en su receta, debiendo limitarse a dispensar el medicamento prescrito. Por tanto, el resultado final en uno y otro caso es el mismo.
A la precedente Sentencia se formuló un importante voto particular por el malogrado Magistrado L. Ortega Álvarez (al que se adhirió el Magistrado F. Valdés Dal-Re) sobre la base de los siguientes argumentos:
a) Imprecisión y desorden en la construcción del canon de enjuiciamiento constitucional por no establecerse con claridad que la cuestión planteada es de inconstitucionalidad mediata por posible contradicción entre la Ley autonómica y las normas estatales que regulan los diversos aspectos de la prestación farmacéutica del SNS.
b) No compleción de la doctrina constitucional aplicada por omisión de la específicamente referida a la competencia en relación con la definición de las prestaciones que proporciona el Sistema Nacional de Salud y clave para la construcción de la ratio decidendi de la Sentencia (teniendo en cuenta que, al afectar la norma autonómica a una de las prestaciones del referido sistema por reducir el número de medicamentos potencialmente prescribibles por el facultativo, lo decisivo es si ello supone la reducción del ámbito objetivo de la prestación, integrado por todos los medicamentos sometidos a un régimen de financiación pública e incluidos en el denominado «Nomenclátor» que se aprueba por el Estado).
c) Efectuación implícita y solo aparente de juicio de inconstitucionalidad mediata por no determinarse con precisión las normas básicas estatales de contraste, verificándose más bien –partiendo de una peculiar lectura de la norma autonómica– una suerte de control de eficiencia a partir de la comparación del supuesto resultado que se cree que va a producir la aplicación de las normas en conflicto.
d) Lectura simplificada de las reglas estatales aplicables, determinante del resultado final, pues la posibilidad de que las CCAA puedan adoptar medidas tendentes a racionalizar la prescripción y la utilización de medicamentos y productos sanitarios siempre que no produzcan diferencias en las condiciones de acceso y precio de los medicamentos y productos sanitarios financiados por el SNS, no autoriza a no abordar la incidencia en el catálogo de tales medicamentos y productos sanitarios; catálogo en el que justamente existe una divergencia entre la norma autonómica y el sistema estatal, pues el derecho a la prestación farmacéutica del SNS lleva implícita la financiación pública de los medicamentos incluidos en el nomenclátor oficial de la prestación farmacéutica del SNS.
e) Omisión de cualquier análisis de las posibles divergencias entre la prescripción y dispensación conforme al sistema estatal y al sistema autonómico. Mientras en el sistema estatal la regla no es –como se pretende– la prescripción por principio activo (esta solo es obligada en determinados casos: procesos agudos y primera prescripción en los procesos crónicos) al estar permitida la prescripción por denominación comercial de medicamentos siempre y cuando se respete el principio de mayor eficiencia para el sistema y en el caso de los medicamentos considerados como no sustituibles, en el sistema autonómico los médicos están, por el contrario, obligados a respetar el catálogo, formado por los principios activos con sus respectivas presentaciones, con lo que la prescripción por principio activo es la regla en cuanto se va a producir en todos los casos en los que el principio activo esté en el catálogo. Lo que significa: la norma autonómica cambia la filosofía del sistema estatal, en la que la prescripción por principio activo depende de la patología del paciente, y la sustituye por otro criterio, meramente económico, en el que la prescripción por principio activo depende de la inclusión en el catálogo de dicho principio, siendo obligatoria en ese caso.
f) Desdibujamiento del control competencial interesado: frente a la tacha de que el catálogo autonómico reduce el nomenclátor estatal, la Sentencia afirma que la inclusión en éste es condición necesaria pero insuficiente para su financiación en cada caso concreto, confundiendo así condiciones de prescripción y dispensación con régimen de financiación pública de los medicamentos. Esto último es lo que determina su inclusión en la prestación del SNS vía nomenclátor, con independencia de que el medicamento sea o no prescrito en cada caso concreto, de modo que lo determinante es su integración objetiva en el ámbito de la prestación que corresponde definir al Estado. Por eso no puede compararse la inclusión de un medicamento en el nomenclátor, a los efectos de disfrutar de la correspondiente financiación pública, con las condiciones de prescripción de los medicamentos que integran la prestación farmacéutica. El problema que había de resolverse era, en realidad, si la restricción a la prescripción y consiguiente dispensación de medicamentos sujetos a financiación pública que produce el catálogo gallego se ajusta o no al marco básico estatal o, por el contrario, al no ajustarse, restringe, indirectamente, el ámbito objetivo de la prestación farmacéutica que corresponde definir al Estado. Y aquí la Sentencia incurre en dos errores: i) el consistente en la afirmación de que la norma autonómica no impide la prescripción de medicamentos que utilizan principios activos no seleccionados en su cataáogo; afirmación completamente irrelevante para el caso; y ii) el de realizar, en realidad, una interpretación conforme encubierta de la norma autonómica que es insostenible por chocar con la regulación básica.
g) Razonamiento desarrollado prescindiendo del contenido competencial del recurso a resolver, al consistir –en definitiva– en la producción por la norma básica y la autonómica de un resultado equivalente. Ello supone la confusión del análisis competencial con el de eficacia de las medidas, algo completamente ajeno a la jurisdicción que ejerce el Tribunal en un proceso en el que lo que se dilucida no es cómo se hace algo sino, más sencillamente, si quien lo hace puede hacerlo.
h) Apartamiento de la doctrina establecida por el propio Tribunal consistente en que el contenido miínimo de la prestación farmacéutica solamente puede fijarlo el Estado. Y ello por corresponderle la definición del ámbito objetivo de la prestación, pudiendo las CCAA solo mejorar el mínimo estatal, pero, en ningún caso, empeorarlo. En el presente caso, en la medida en que obliga al facultativo a la prescripción de los productos incluidos en el catálogo autonómico (mas reducido que el nomenclátor estatal, inclusivo de todos los medicamentos que gozan de financiación pública), dicho catálogo reduce el ámbito objetivo de la prestación, vulnerando las competencias del Estado para definir la prestación, pues las medidas tendentes a racionalizar la prescripción y utilización de medicamentos y productos sanitarios que pueden adoptar las CCAA no pueden producir diferencias en las condiciones de acceso a los medicamentos y productos sanitarios financiados por el SNS, catálogo y precios, debiendo ser homogéneas para la totalidad del territorio español y no distorsionar el mercado único de medicamentos y productos sanitarios.
En el mismo sentido, la STC ulterior 6/2015, de 22 de enero, a la que también formuló voto particular el Magistrado L. Ortega Álvarez.
La STS de 10 de noviembre de 2009 –referida a la creación por una Comunidad Autónoma de un programa de intercambio terapéutico permisivo de la sustitución (por el farmacéutico) de los medicamentos prescritos por los facultativos fuera de los casos expresamente contemplados en la legislación estatal (circunscritos a de identidad de la composición cualitativa y cuantitativa en sustancias medicinales, forma farmacéutica, vía de administración y dosificación que el medicamento)– niega la competencia autonómica para la autorización de la sustitución de unos medicamentos por otros siempre y cuando sean de los que se denominan «equivalentes farmacéuticos». Y ello porque, lejos de establecer la medida autonómica un catálogo informativo a disposición de los médicos, fija sin cobertura legal una imposición que permite la sustitución de la prescripción de los medicamentos por facultativo distinto en aras a conseguir una mayor eficiencia en la prescripción.
SSTC 98/2004, de 25 de mayo; 211/2014, de 18 de diciembre; y 210/2016, de 15 de diciembre.
STC 210/2016, de 15 de diciembre.
Cuando no concurran, junto con el sanitario, esos otros títulos competenciales estatales, las competencias aludidas en el texto pertenecen a las CCAA.
En consecuencia, las CCAA pueden –a título de desarrollo de lo básico– establecer una política propia respetando el mínimo formado por las carteras comunes y, por tanto, aprobar sus propias carteras de servicios y establecer servicios adicionales para sus residentes. Es decir, pueden mejorar el mínimo estatal, pero en ningún caso empeorarlo.
La acreditación, homologación y autorización de los centros y establecimientos, al no ser de carácter normativo, sino claramente de ejecución (y, además, no apreciarse razones sustantivas que justifiquen su conceptuación como elementos básicos), pertenece a las CCAA, no pudiendo el Estado recabar en este campo intervención ni siquiera por vía de coordinación general (pues aquél excede de ésta).
De acuerdo con la STC 152/2003, de 17 de julio, la configuración como básica de la transmisibilidad (limitada) de las autorizaciones administrativas de la apertura de las oficinas de farmacia, puede o no ser discutida desde la perspectiva de su eficacia técnica, pero no puede serlo desde la óptica constitucional, pues confirma un mínimo común normativo para todo el territorio nacional y, a la vez, permite expresamente a las CCAA que desarrollen, con un alcance suficiente, su función planificadora en aras del interés público.
Por encima de los mínimos básicos cada Comunidad Autónoma puede establecer medidas de desarrollo legislativo, así como añadir a los requisitos técnicos mínimos determinados con carácter general otros que entienda oportunos o especialmente adecuados. Pero lo que no puede hacer es establecer una prohibición absoluta de transmisión.
A este respecto, en la STC 80/1984, de 20 de julio (RTC 1984, 80), se dice literalmente (en conflicto de competencia planteado por el Gobierno de la Nación a la Comunidad Autónoma del País Vasco):
«De esta suerte, puede admitirse que la competencia de la Comunidad Autónoma del País Vasco, que su Estatuto de Autonomía en el art. 18 le atribuye, como competencia de desarrollo legislativo y de ejecución de las bases fijadas por el Estado, comprende la fijación de las susodichas condiciones y requisitos de los servicios, centros y establecimientos sanitarios, como medida complementaria de las disposiciones estatales sobre la materia, y que la competencia comunitaria se concreta, por ende, en la posibilidad de establecer requisitos adicionales de los mínimos señalados por la normativa estatal, de los que en ningún caso podrá prescindirse. Existe, de este modo, una posible interpretación de la norma impugnada que resulta conforme con los mandatos constitucionales y que permite su conservación. El precepto discutido se ajusta al orden competencial derivado de la constitución del Estatuto de Autonomía si los términos “requisitos técnicos” y “condiciones mínimas”, que la Administración del País Vasco puede establecer, se entienden referidos a datos complementarios y adicionales de los requeridos en la normativa estatal y sin que en ningún caso pueda suponer una exclusión o una reducción de los requisitos y condiciones mínimas establecidas por la normativa básica del Estado. Sólo por encima del mínimo común a todas las CCAA, establecido por la normativa estatal, el Gobierno vasco, o su Administración pueden establecer los requisitos y condiciones que puedan considerar como mínimos complementarios en el territorio de esta Comunidad, sin perder de vista, asimismo, que tal función se lleva a cabo como desarrollo de las bases de la legislación estatal, según el art. 18 del Estatuto de Autonomía, por lo que los actos que en ejecución de esta competencia se realicen habrán de moverse siempre en el marco de las bases y dentro del espíritu de ellas, pues es a ellas a las que se trata de dar desarrollo y cumplimiento».
La STC 152/2003, de 17 de julio, tras sostener que lo básico deja a las CCAA, no la libertad de enervar la transmisibilidad de las farmacias, pero sí la de someter la transmisión a requisitos o condiciones que no pueden ser arbitrarias, ni entrar en pugna con la Constitución, afirma textualmente: «... lo cual conduce a afirmar que “las causas de caducidad sólo serían inconstitucionales por contrarias a las bases si supusieran una enervación subrepticia de dicha transmisibilidad, por lo que han de considerarse conformes a la Constitución en la medida en que no impidan la mínima transmisibilidad exigible desde la norma básica” [STC 109/2003, FJ 10 a)]». Y seguidamente: «De acuerdo con este punto de partida, hemos afirmado que la caducidad de la autorización como consecuencia del fallecimiento del farmacéutico no infringe el art. 149.1.16CE, “dada la naturaleza personal de la autorización... y el hecho de que no representan un impedimento general a la libre transmisión” [STC 109/2003, FJ 10 a)]. A igual criterio hemos llegado en lo relativo a la caducidad de la autorización como consecuencia de haberse alcanzado la edad de setenta años, “pues el establecimiento de una edad tope para el ejercicio de una actividad privada declarada de interés público... se conecta con dicho interés y ni impide la posibilidad de transmisión ni puede estimarse arbitraria” [STC 109/2003, FJ 10 b)]».
Como ya ha quedado establecido, este contenido básico no impide medidas autonómicas de desarrollo dirigidas a la racionalización del gasto farmacéutico (como, p. ej. el establecimiento del catálogo priorizado de medicamentos de que ya se ha hecho mención), siempre que no produzcan no produzcan diferencias en las condiciones de acceso a los medicamentos y productos sanitarios financiados por el SNS, catálogo de prestaciones y precios. En definitiva, el contenido básico es susceptible de mejora por parte de las CCAA en virtud de su competencia sustantiva y de su autonomía financiera (es decir de sus disponibilidades financieras y respecto del porcentaje mínimo de financiación pública), siempre y cuando, con ello, no se contravengan las exigencias que impone el principio de solidaridad (artículos 2 y 138CE).
El margen de mejora autonómico llega hasta donde permita la interpretación conforme de la correspondiente regulación. Mientras que es inconstitucional la autoatribución de la fijación sin más de los precios de referencia en relación a las diversas especialidades farmacológicas con independencia de si respetan o no los mínimos establecidos por la norma básica, no lo es cuando sea susceptible de ser interpretada en el sentido de que implica sólo la fijación de precios de referencia, estando implícito el respeto de los mínimos establecidos con carácter básico.
En este sentido, STC 139/2016, de 21 de julio.
