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II. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO: SU RÉGIMEN JURÍDICO
ОглавлениеEl silencio administrativo, en sí mismo, constituye la falta de resolución expresa por parte de la Administración en un procedimiento, ya sea éste iniciado de oficio o a instancia de parte y, por lo tanto, implica un incumplimiento de la obligación de la Administración de resolver en plazo al que el ordenamiento jurídico anuda unas concretas consecuencias jurídicas.
En efecto, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 29 de la Ley 39/2015 «los términos y plazos establecidos en ésta u otras leyes obligan a las autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas competentes para la tramitación de los asuntos, así como a los interesados en los mismos». De forma más concreta el artículo 21.1 de la Ley 39/2015 estatuye la obligación de resolver expresamente todos los procedimientos y de notificar la resolución en todo caso, sólo exceptuándose «los supuestos de terminación del procedimiento por pacto o convenio, así como los procedimientos relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamente al deber de declaración responsable o comunicación a la Administración».
El estudio del silencio implica conocer por lo tanto, en primer término, cuál es el plazo para resolver el procedimiento y las posibilidades de suspensión y ampliación de dicho plazo; para después pasar a analizar las consecuencias jurídicas previstas para el caso de que este plazo (en su caso, suspendido o ampliado), se incumpla.
En cuanto al plazo, el artículo 21.2 establece que «el plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento. Este plazo no podrá exceder de seis meses salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor o así venga previsto en el Derecho de la Unión Europea.
3. Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo, éste será de tres meses. Este plazo y los previstos en el apartado anterior se contarán:
a) En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación.
b) En los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para su tramitación».
La Disposición Adicional vigésimo novena de la Ley 14/2000, de 29 de diciembre, de Medidas fiscales, administrativas y del orden social contiene un nutrido listado de procedimientos con plazos más amplios, de 9, 10 y 12 meses.
De acuerdo con el apartado 4 «Las Administraciones públicas deben publicar y mantener actualizadas en el portal web, a efectos informativos, las relaciones de procedimientos de su competencia, con indicación de los plazos máximos de duración de los mismos, así como los efectos que produzca el silencio administrativo. En todo caso, las Administraciones Públicas informarán a los interesados del plazo máximo normativamente establecido para la resolución de los procedimientos, y para la notificación de los actos que les pongan término, así como de los efectos que pueda producir el silencio administrativo. Dicha mención se incluirá en la notificación o publicación del acuerdo de iniciación de oficio, o en comunicación que se dirigirá al interesado al efecto dentro de los diez días siguientes a la recepción de la solicitud iniciadora del procedimiento en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para su tramitación. En este último caso, la comunicación indicará además la fecha en que la solicitud ha sido recibida por el órgano competente»8).
La posibilidad de suspender el plazo máximo legal para resolver y notificar la resolución procede se regula en el artículo 22.1 en los siguientes términos:
«a) Cuando deba requerirse a cualquier interesado para la subsanación de deficiencias y la aportación de documentos y otros elementos de juicio necesarios, por el tiempo que medie entre la notificación del requerimiento y su efectivo cumplimiento por el destinatario, o, en su defecto, por el del plazo concedido (...).
b) Cuando deba obtenerse un pronunciamiento previo y preceptivo de un órgano de la Unión Europea, por el tiempo que medie entre la petición, que habrá de comunicarse a los interesados, y la notificación del pronunciamiento a la Administración instructora, que también deberá serles comunicada.
c) Cuando exista un procedimiento no finalizado en el ámbito de la Unión Europea que condicione directamente el contenido de la resolución de que se trate, desde que se tenga constancia de su existencia, lo que deberá ser comunicado a los interesados, hasta que se resuelva, lo que también habrá de ser notificado.
d) Cuando se soliciten informes que sean preceptivos a un órgano de la misma o distinta Administración, por el tiempo que medie entre la petición, que deberá comunicarse a los interesados, y la recepción del informe que igualmente deberá ser comunicada a los mismos. Este plazo de suspensión no podrá exceder en ningún caso de tres meses. En caso de no recibirse el informe en el plazo indicado, proseguirá el procedimiento.
e) Cuando deban realizarse pruebas técnicas o análisis contradictorios o dirimentes propuestos por los interesados, durante el tiempo necesario para la incorporación de los resultados al expediente.
f) Cuando se inicien negociaciones con vistas a la conclusión de un pacto o convenio en los términos previstos en el artículo 86 de esta Ley, desde la declaración formal al respecto y hasta la conclusión sin efecto, en su caso, de las referidas negociaciones que se constatará mediante declaración formulada por la Administración o los interesados.
g) Cuando para la resolución del procedimiento sea indispensable la obtención de un previo pronunciamiento por parte de un órgano jurisdiccional, desde el momento en que se solicita, lo que habrá de comunicarse a los interesados, hasta que la Administración tenga constancia del mismo, lo que también deberá serles comunicado».
El apartado 2.º del artículo 22 introduce unos supuestos de suspensión necesaria del plazo máximo legal para resolver y notificar la resolución. Concretamente son los siguientes:
«a) Cuando una Administración Pública requiera a otra para que anule o revise un acto que entienda que es ilegal y que constituya la base para el que la primera haya de dictar en el ámbito de sus competencias, en el supuesto al que se refiere el apartado 5.º del artículo 39 de esta Ley 9), desde que se realiza el requerimiento hasta que se atienda, o en su caso, se resuelva el recurso interpuesto ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Deberá ser comunicado a los interesados tanto la realización del requerimiento como su cumplimiento o, en su caso, la resolución del correspondiente recurso contencioso-administrativo.
b) Cuando el órgano competente para resolver decida realizar alguna actuación complementaria (...) desde el momento en que se notifique a los interesados el acuerdo motivo del inicio de las actuaciones hasta que se produzca su terminación.
c) Cuando los interesados promuevan la recusación en cualquier momento de la terminación del procedimiento, desde que ésta se plantee hasta que sea resuelta por el superior jerárquico del recusado» 10)y11).
A estos supuestos cabría añadir el previsto en el artículo 25.2 de la Ley 39/2015, eso es, la suspensión del plazo en que un procedimiento esté paralizado por causa imputable al interesado12).
También cabe conforme al artículo 23 la ampliación del plazo para resolver: «Excepcionalmente, cuando se hayan agotado los medios personales y materiales disponibles (...) el órgano competente para resolver, a propuesta en su caso del órgano instructor o el superior jerárquico del órgano competente para resolver, podrá acordar de manera motivada la ampliación del plazo máximo de resolución y notificación, no pudiendo ser éste superior al establecido para la tramitación del procedimiento.
2. Contra el acuerdo que resuelva sobre la ampliación de plazos, que deberá ser notificado a los interesados, no cabrá recurso alguno».
El incumplimiento de la obligación de resolver en plazo podrá dar lugar a la exigencia de responsabilidad disciplinaria al funcionario responsable (artículos 21.6, 71.3 y 76.2 de la Ley 39/2015). Ahora bien, esta no es la única consecuencia ni la más importante del incumplimiento por parte de la Administración de la obligación de resolver en plazo, sino que la Ley 39/2015 regula en los artículos 24 y 25 los efectos del llamado silencio administrativo. Así diferencia entre:
A) Procedimientos iniciados a solicitud de interesado.
– «el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa legitima al interesado o interesados para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley o una norma de Derecho de la Unión Europea o de Derecho Internacional aplicable en España establezcan lo contrario13). Cuando el procedimiento tenga por objeto el acceso a actividades o su ejercicio, la ley que disponga el carácter desestimatorio del silencio deberá fundarse en la concurrencia de razones imperiosas de interés general.
El silencio tendrá efecto desestimatorio en los procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el artículo 29 de la Constitución, aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente y en los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.
El sentido del silencio también será desestimatorio en los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones y en los de revisión de oficio iniciados a solicitud de los interesados. No obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase y notificase resolución expresa, siempre que no se refiera a las materias enumeradas en el párrafo anterior de este apartado.
– La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento. La desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-Administrativo que resulte procedente».
Al mantenerse vigente la obligación de la Administración de resolver, aun concurriendo ya los requisitos para considerarse producido el silencio administrativo, la Ley 39/2015, señala que si, con posteridad, se dicta resolución expresa:
«a) En los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo.
b) En los casos de desestimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior al vencimiento del plazo se adoptará por la Administración sin vinculación alguna al sentido del silencio».
De acuerdo con el artículo 24.4. «Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrán hacer valer tanto ante la Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada. Los mismos producen efectos desde el vencimiento del plazo máximo en el que debe dictarse y notificarse la resolución expresa sin que la misma se haya expedido, y su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el certificado acreditativo del silencio producido». Solicitado el certificado, éste deberá emitirse en el plazo máximo de quince días, si bien la Ley 39/2015 introduce la obligación de emitirlo de oficio.
B) Procedimientos iniciados de oficio. En este caso a su vez se distinguen dos situaciones:
«1. En el caso de procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso, la constitución de derechos u otras situaciones jurídicas favorables, los interesados que hubieren comparecido podrán entender desestimadas sus pretensiones por silencio administrativo.
2. En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 95».
Conforme al artículo 95.3. «La caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción», con lo cual si no han operado los efectos de la prescripción la Administración podrá iniciar un nuevo procedimiento con el mismo objeto después de acordar el archivo de las actuaciones.
En todo caso, hay que tener en cuenta que el Tribunal Supremo ha declarado en reiteradas ocasiones que «el plazo ha de computarse de forma individualizada» en el caso de que haya un procedimiento con pluralidad de interesados porque «no puede sostenerse razonablemente que cualquier suspensión deba afectar necesariamente al cómputo del plazo de caducidad para todos los interesados en el procedimiento, cuando una interrupción puede estar determinada por circunstancias atinentes solo a uno de ellos, incluso debido a la propia actuación del mismo en el procedimiento», por todas, Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de diciembre de 2017 (RJ 2017, 5621) (número de recurso 1416/2015).
Finalmente, hemos de hacer una referencia al plazo para interponer recurso contencioso-Administrativo en caso de silencio administrativo. Conforme al artículo 46.1 inciso segundo de la Ley 29/1998, el plazo para recurrir un acto que no es expreso «será de seis meses y se contará, para el solicitante y otros posibles interesados, a partir del día siguiente a aquél en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzca el acto presunto». Pues bien, la Sentencia del Tribunal Constitucional número 52/2014, de 10 de abril (RTC 2014, 52) (Cuestión de inconstitucionalidad número 2918/2005) señala que «Por tanto, habida cuenta de que, primero, el inciso segundo del art. 46.1 LJCA que regula el plazo de impugnación del “acto presunto” subsiste inalterado; segundo, que tras la reforma de 1999 de la Ley 30/1992 en los supuestos de silencio negativo ya no existe acto administrativo alguno finalizador del procedimiento (art. 43.2LPC), ni un acto administrativo denominado “presunto” basado en una ficción legal como se desprendía de la redacción originaria de la Ley 30/1992, y tercero, que la Administración sigue estando obligada a resolver expresamente, sin vinculación al sentido negativo del silencio [arts. 42.1 y 43.3 b) LPC], el inciso segundo del art. 46.1 LJCA ha dejado de ser aplicable a dicho supuesto. En otras palabras, se puede entender que, a la luz de la reforma de 1999 de la Ley 30/1992, la impugnación jurisdiccional de las desestimaciones por silencio no está sujeta al plazo de caducidad previsto en el art. 46.1 LJCA»14).
La doctrina legal que se rectifica se fijaba en Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de noviembre de 2003 (RJ 2004, 597), dictada en el recurso de casación en interés de la ley número 128/2002.
Así al menos lo ha entendido la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado en su Informe 2/2018 sobre «Cuestiones sobre la tramitación electrónica de los procedimientos» al señalar que ”la conclusión es que a partir de la entrada en vigor de la Ley 9/2017 la regla general para la presentación de las ofertas es la utilización de los medios electrónicos, que sólo cede ante los casos tasados previstos en la citada disposición adicional decimoquinta de la Ley 9/2017, debiendo en cualquier caso justificarse la excepción de forma expresa, al exigirse que «los órganos de contratación indicarán en un informe específico las razones por las que se haya considerado necesario utilizar medios distintos de los electrónicos».
Actualmente ha de entenderse que la competencia se ejerce por el Ministerio de Política Territorial y Función Pública a través de la Secretaría General de Administración Digital, «ex»artículo 12 del Real Decreto 355/2018, de 6 de junio, por el que se reestructuran los departamentos ministeriales.
Dice la Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de octubre de 2009 (RJ 2010, 3) (número de recurso 2574/2003) que «si bien es cierto que la falta de identificación del receptor de una notificación incumple las condiciones establecidas, no lo es menos que, en el caso de notificaciones a personas jurídicas, no es necesario que se identifique a la persona receptora de las notificaciones, siendo suficiente la constancia en el acuse de recibo del sello de la empresa».
El artículo 112.1 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, señala que será suficiente un solo intento cuando el destinatario conste como desconocido en dicho domicilio o lugar.
De acuerdo con la Sentencia del Tribunal Supremo de 13 de marzo de 2014 (RJ 2014, 2023) (número de recurso de casación 4183/2011), con cita de otras muchas, « conforme a reiterada jurisprudencia no es posible que el interesado alegue que la notificación se produjo en un lugar o con persona improcedentes cuando se recibió sin problemas y sin reparo algunas otras recogidas en el mismo sitio o por la misma persona».
Esta nueva redacción legal supone una superación de la doctrina jurisprudencial fijada en la Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de octubre de 2004 (número de recurso en interés de Ley 70/2003, RJ 2004, 6594Sentencia del Tribunal Supremo de 13 de marzo de 2014 (RJ 2014, 2023)), que fijaba la siguiente doctrina legal: «a efecto de dar cumplimiento al artículo 59.2de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, reformada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, la expresión “en una hora distinta” determina la validez de cualquier notificación que guarde una diferencia de al menos sesenta minutos a la hora en que se practicó el primer intento de notificación». Esta doctrina legal, después de ciertos vaivenes jurisprudenciales, fue recordada y acogida más recientemente en la Sentencia del Tribunal Supremo de 13 de febrero de 2014 (número de recurso para unificación de doctrina 777/2012).
Véase el Real Decreto 137/2010, de 12 de febrero, por el que se establecen criterios para la emisión de la comunicación a los interesados prevista, hoy día, en el artículo 22.4 de la Ley 39/2015.
El artículo 39.5 de la Ley 39/2015 dispone que «Cuando una Administración Pública tenga que dictar, en el ámbito de sus competencias, un acto que necesariamente tenga por base otro dictado por una Administración Pública distinta y aquélla entienda que es ilegal, podrá requerir a ésta previamente para que anule o revise el acto de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 44de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, y, de rechazar el requerimiento, podrá interponer recurso contencioso-administrativo. En estos casos, quedará suspendido el procedimiento para dictar resolución».
El artículo 53 de la Ley 39/2015 prevé entre los derechos del interesado el de conocer el sentido del silencio administrativo que corresponda.
Conforme al artículo 74 de la Ley 39/2015, el incidente de recusación es el único que tiene efectos suspensivos.
El efecto de la inactividad del administrado en los procedimientos iniciados mediante solicitud del interesado está previsto en el artículo 95.1 de la Ley 39/2015, que es el archivo de las actuaciones cuando se cumplen los requisitos allí fijados.
Véase en este sentido, la Disposición Adicional 29.ª de la Ley 14/2000, de 29 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, modificada por el artículo 69 de la ley 24/2001, de 27 de diciembre, y por el artículo 26 y Anexo I del Real Decreto-Ley 8/2011, de 1 de julio, de medidas de apoyo a los deudores hipotecarios, de control del gasto público y cancelación de deudas con empresas y autónomos contraídas por las entidades locales, de fomento de la actividad empresarial e impulso de la rehabilitación y de simplificación administrativa. Igualmente un ejemplo de silencio administrativo negativo lo encontramos en la Disposición Final Cuarta apartado segundo de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público.
La cuestión ya había sido ya abordada en el mismo sentido por la Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de octubre de 2004 (número de recurso 30/2003) y también por el Tribunal Constitucional en sentencia de 22 de diciembre de 2008 (RTC 2008, 175) (número de recurso de amparo 3389/2005).
