Читать книгу Lecciones Fundamentales de Derecho Administrativo - José Miguel Bueno Sánchez - Страница 154

3.1. Concepto

Siguiendo a Villar Palasí y Villar Ezcurra, un acto administrativo será anulable cuando las infracciones en que incurra no supongan, para la norma que los sanciona, la gravedad suficiente como para determinar la nulidad absoluta o de pleno derecho, por lo que, en consecuencia, dejará al solo arbitrio de los perjudicados por el mismo la posibilidad de impugnarlo o de consentirlo. La anulabilidad tiene los siguientes caracteres:

- La acción de anulabilidad tiene carácter constitutivo, no meramente declarativo.

- En consecuencia, la anulación produce efectos «ex nunc», es decir, los mismos se producen a partir del momento en que el órgano administrativo o judicial la declara.

- La acción de anulabilidad sólo puede hacerse valer en los plazos previstos en la Ley tanto para los recursos administrativos como para la revisión de los actos anulables.

- Los actos anulables pueden ser convalidados por la Administración y el transcurso de los plazos previstos para su impugnación supondrá su subsanación.

3.2. Supuestos

Dispone el artículo 48 apartado 1 de la Ley 39/2015 que «1. Son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del Ordenamiento Jurídico, incluso la desviación de poder». Se contiene por tanto una regla general de la que se deduce que la anulabilidad viene determinada por aquella infracción del ordenamiento jurídico que no se incluya en los supuestos tasados de nulidad absoluta ni se considere una irregularidad no invalidante según resulta de los apartados 2 y 3 del artículo 48 de la Ley 39/2015. Por su parte, con arreglo al artículo 70.2 de la Ley 29/1998, «Se entiende por desviación de poder 10) el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico 11)».

El artículo 48.2 de la Ley 39/2015 establece que «No obstante, el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados».

Como señaló Georges Vedel, no hay Derecho menos formalista que el Derecho Administrativo y así lo viene señalando la jurisprudencia, por todas la Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 1 de abril de 2014 (RJ 2014, 2866) (núm. recurso 324/2013): «Como dice la Sentencia de 27 de diciembre de 1990 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, el Derecho Administrativo, en principio, se ha decidido por un antiformalismo ponderando que, sin merma ni quiebra de la legalidad, permita el desarrollo de la actuación administrativa conforme a normas y principios de celeridad y eficacia, hasta el punto de que al vicio de forma o del procedimiento, no se le reconoce tan siquiera virtud invalidante de segundo grado, anulabilidad, más que en aquellos casos excepcionales en que el acto carezca de los requisitos indispensable para alcanzar su fin, se dicte fuera del plazo previsto, cuando este tenga un valor esencial, o se produzca una situación de indefensión, supuestos todos que acreditan que dicho vicio, carente de fuerza en sí mismo y de naturaleza estrictamente instrumental, solo, adquiere relieve propio cuando su existencia ha provocado una disminución efectiva, real y trascendente de garantías, incidiendo así en la decisión de fondo y alterando, eventualmente, su sentido en perjuicio del administrado y de la propia Administración».

De acuerdo con el precepto transcrito el vicio de forma sólo determina la anulabilidad del acto en los supuestos expresamente previstos; en otro caso dará lugar a la existencia de una irregularidad no invalidante. El procedimiento administrativo y la vía del recurso ofrecen al administrado oportunidades continuas de defenderse y hacer valer sus intereses. Para pronunciarse en el caso concreto sobre la trascendencia que el vicio procedimental haya podido ocasionar a la esencia misma del acto administrativo habrá que tener en cuenta la relación existente entre el defecto de forma y la decisión de fondo adoptada por al acto recurrido y ponderar, sobre todo, lo que habría podido variar el acto administrativo origen del recurso en caso de observarse el trámite omitido. Asimismo, hay que tener en cuenta que el procedimiento es importante como garantía tanto en los administrados como en la Administración, pero no deja de ser un instrumento y no un fin en sí mismo, lo que justifica que los vicios de procedimiento no sean tomados en consideración cuando no se produce indefensión o cuando el resultado conseguido, a pesar de tales vicios, sea correcto y debido12). La Sentencia del Tribunal Supremo, de fecha 9 de junio de 2011 (RJ 2011, 5165) (número de recurso 5481/2008), incide en el concepto de indefensión13) con cita de la Sentencia de fecha 30 de mayo de 2003: «La indefensión es así un concepto material, que no surge de la sola omisión de cualquier trámite. De la omisión procedimental ha de derivarse para el interesado una indefensión real y efectiva, es decir, una limitación de los medios de alegación, prueba y, en suma, de defensa de los propios derechos e intereses. Limitación que, por lo expuesto, no cabe apreciar en el supuesto enjuiciado. En fin, el principio de economía procesal refuerza lo dicho, pues si lo susceptible de debate, y en realidad no debatido, es una estricta cuestión jurídica, cuya decisión no depende de elementos de prueba cuya disponibilidad se vea afectada por el paso del tiempo, sería contrario a aquel principio retrotraer las actuaciones para que la Administración volviera a adoptar la decisión que adoptó y que defiende como correcta en este proceso».

Por otra parte, la Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 24 de febrero de 1997 señala que «la relevancia del trámite procedimental de que se trate tiene que ser ponderada en cada supuesto específico».

Asimismo, el artículo 48.3 de la Ley 39/2015 estatuye que «La realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ello sólo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo».

Por tanto, con carácter general, las actuaciones administrativas son válidas, aunque se realicen fuera de plazo, encontrándose una excepción en los supuestos de plazos de prescripción que operan como límite para la actuación de la potestad administrativa, lo que ocurre por ejemplo en el supuesto de la potestad sancionadora por razones de seguridad jurídica comunes a todo el Derecho punitivo14). La jurisprudencia en este sentido ha señalado lo siguiente: «mientras que el transcurso de un plazo procedimental para realizar un determinado trámite o incluso para resolver un expediente no suele producir efectos invalidantes no ocurre lo mismo cuando en la norma se establece un plazo perentorio para el ejercicio de las potestades administrativas a cuyo agotamiento se anuda la prescripción o la caducidad de la acción para hacer efectivas aquéllas 15)».

Finalmente puede hacerse referencia a lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, que con relación a las instrucciones y órdenes de servicio señala en su apartado 2.º que «El incumplimiento de las instrucciones u órdenes de servicio no afecta por sí solo a la validez de los actos dictados por los órganos administrativos, sin perjuicio de la responsabilidad disciplinaria en que se pueda incurrir», y lo establecido en el artículo 23.4 de la misma Ley 40/2015 cuando dice que «La actuación de autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas en los que concurran motivos de abstención no implicará, necesariamente, y en todo caso, la invalidez de los actos en que hayan intervenido».

En cuanto a la anulabilidad y la interrupción de la prescripción, conforme recuerda la Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de febrero de 2016 (número de recurso 1306/2014), « es criterio de este Tribunal Supremo que los actos administrativos anulables interrumpen el plazo de prescripción del derecho de la Administración a determinar la deuda tributaria mediante la oportuna liquidación. Sólo los actos nulos de pleno derecho carecen de esa virtualidad. Así lo hemos afirmado en reiteradas ocasiones; por todas, pueden consultarse las sentencias de 11 de febrero de 2010 (RJ 2010, 3869) (casación 1707/2003), 20 de enero de 2011 (casación para la unificación de doctrina 120/2005) y 24 de mayo de 2012 (casación 6449/2009)». Aun referido el pronunciamiento al ámbito tributario, nada impide aplicarlo al Derecho Administrativo con carácter general.

3.3. Efectos

Frente a los actos anulables, además de la interposición del recurso administrativo que corresponda, en su caso, y del recurso contencioso-administrativo, cabe la declaración de lesividad (artículo 107 de la Ley 39/2015), y su revocación si son desfavorables (artículo 109 de la Ley 39/2015), instituciones cuyo estudio corresponde al siguiente Capítulo de esta obra.

La declaración de anulabilidad tiene por el contrario unos efectos más limitados que la nulidad de pleno derecho. Así, sólo los afectados por un acto anulable pueden pedir la declaración de nulidad dentro de un cierto plazo transcurrido el cual, el vicio de nulidad queda purgado. Por otra parte, el vicio es convalidable por el autor del acto aún antes de que transcurra ese plazo, sin más que subsanar la infracción legal cometida.