Читать книгу Lecciones Fundamentales de Derecho Administrativo - José Miguel Bueno Sánchez - Страница 170

A tenor del artículo 109 de la Ley 39/2015 «Las Administraciones públicas9) podrán revocar, mientras no haya transcurrido el plazo de prescripción, sus actos de gravamen o desfavorables, siempre que tal revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, ni sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico».

La regulación general de la Ley de Régimen Jurídico dibuja la potestad revocatoria como de carácter discrecional sometida, en todo caso, a los límites ya examinados del artículo 110 de la Ley 39/2015 y, además, a los que fija el precepto que acabamos de enunciar, de modo que:

– Sólo puede afectar a actos desfavorables o de gravamen, no respecto de los que sean declarativos de derechos o facultades de actuación. Si la Administración considera que un acto de este tipo debe ser dejado sin efecto, habrá de acudir al procedimiento de revisión de oficio si el acto es nulo de pleno derecho o a su declaración de lesividad si es anulable, o incluso a la privación de los derechos reconocidos en un acto administrativo a través del instituto expropiatorio mediante indemnización, si concurren los requisitos legales para ello. De esta regla solo se exceptuarían los casos en los que, en virtud de una norma legal, se habilita a la Administración Pública para privar sin indemnización de facultades reconocidas en un acto administrativo por motivos de interés público (la llamada reserva legal de revocación10)) o los casos en que la privación de los derechos es resultado del incumplimiento por parte del interesado de las condiciones a las que estaba sometido el otorgamiento o reconocimiento de los derechos (la llamada revocación-sanción). Ejemplo del primer supuesto lo encontramos en la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas que establece en su artículo 92.4 que «Las autorizaciones podrán ser revocadas unilateralmente por la Administración concedente en cualquier momento por razones de interés público, sin generar derecho a indemnización, cuando resulten incompatibles con las condiciones generales aprobadas con posterioridad, produzcan daños en el dominio público, impidan su utilización para actividades de mayor interés público o menoscaben el uso general». Y un caso de revocación-sanción lo tenemos en el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 17 de junio de 1955, concretamente en su artículo 16, que dispone: «Las licencias quedarán sin efecto si se incumplieren las condiciones a que estuvieren subordinadas, y deberán ser revocadas cuando desaparecieran las circunstancias que motivaron su otorgamiento o sobrevinieran otras que, de haber existido a la sazón, habrían justificado la denegación y podrán serlo cuando se adoptaren nuevos criterios de apreciación11). Asimismo, podemos citar el artículo 20.2 de la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas que dispone que si en un procedimiento disciplinario por infracción del régimen de incompatibilidades se sanciona al funcionario por ser la conducta constitutiva de falta grave o muy grave supondrá que quedará «automáticamente revocada la autorización o reconocimiento de compatibilidad».

La Sentencia del Tribunal Supremo de 8 de marzo de 2001 (número de recurso 503/2008) ha rechazado la posibilidad de que pueda revocarse una convocatoria de un concurso-oposición por cuanto dichos actos son beneficiosos para unos interesados y desfavorables para otros, de forma que, atendiendo al criterio de interpretación restrictiva de esta potestad administrativa de revocación, y no siendo actos desfavorables o de gravamen puros sino mixtos o de doble efecto, no resulta procedente la revocación12).

– El segundo límite que impone el artículo 109 de la Ley 39/2015 es que la revocación no sea contraria a Derecho; la doctrina en este punto establece la distinción entre los casos de revocación de actos dictados en ejercicio de potestades regladas y en ejercicio de potestades discrecionales. En el primer caso, tanto el procedimiento como el contenido del acto está predeterminado por la Ley, por lo que el acto debe haber incurrido en vulneración del ordenamiento jurídico para poder ser revocado (concretamente la anulabilidad pues si fuera nulo procedería la revisión de oficio). Por ello, la doctrina entiende que solo cabe la revocación por razones de legalidad; en las segundas, hay un ámbito de libre decisión por parte de la Administración, por lo que puede ser modificado un acto válido sin menoscabo del ordenamiento jurídico por razones de interés público y, por supuesto, también podría ser revocado por razones de legalidad.

– El tercer límite es el principio de igualdad, principio constitucionalmente reconocido en el artículo 14 de la Carta Magna. Esto obliga a que la Administración haya de adoptar en el ejercicio de las facultades de revocación los mismos criterios en casos sustancialmente iguales, salvo cuando el apartamiento del precedente sea objetivo, razonable y motivado [artículo 35.1 c) e i) de la Ley 39/2015], de modo que no se caiga en arbitrariedad proscrita por el artículo 9.3 y 103 de la Constitución.

Hemos de hacer, finalmente, una referencia a la regulación de la institución en el ámbito tributario que se contiene en la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria en cuyo artículo 219 establece que: «1. La Administración tributaria podrá revocar sus actos en beneficio de los interesados cuando se estime que infringen manifiestamente la ley, cuando circunstancias sobrevenidas que afecten a una situación jurídica particular pongan de manifiesto la improcedencia del acto dictado, o cuando en la tramitación del procedimiento se haya producido indefensión a los interesados.

La revocación no podrá constituir, en ningún caso, dispensa o exención no permitida por las normas tributarias, ni ser contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico.

2. La revocación sólo será posible mientras no haya transcurrido el plazo de prescripción».

Como se deduce de esta regulación, si bien se mantiene el carácter facultativo del ejercicio de la potestad de revocación de la Administración («la Administración podrá revocar»), por un lado, se da entrada expresamente a la revocación por razones de legalidad, pues el precepto habla de la necesaria concurrencia de una infracción manifiesta de la ley (noción que no alcanza a la causa de nulidad de pleno Derecho, pues en tal caso el mecanismo revisor sería la revisión de oficio del artículo 217 de la Ley 58/2003) o de una infracción del procedimiento que ha deparado indefensión a los interesados. Pero, por otro lado, también acoge la tradicional revocación por razones de oportunidad (cuando circunstancias sobrevenidas ponen de manifiesto la improcedencia del acto) y no se reconoce derecho a indemnización en el propio precepto.