Читать книгу Lecciones Fundamentales de Derecho Administrativo - José Miguel Bueno Sánchez - Страница 173

a) La declaración previa de lesividad. A tenor del artículo 107 de la Ley 39/2015 «1. Las Administraciones públicas podrán impugnar ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo los actos favorables para los interesados que sean anulables conforme a lo dispuesto en el artículo 48, previa su declaración de lesividad para el interés público.

2. La declaración de lesividad no podrá adoptarse una vez transcurridos cuatro años desde que se dictó el acto administrativo y exigirá la previa audiencia de cuantos aparezcan como interesados en el mismo, en los términos establecidos por el artículo 84 de esta Ley.

Sin perjuicio de su examen como presupuesto procesal de admisibilidad de la acción en el proceso judicial correspondiente, la declaración de lesividad no será susceptible de recurso, si bien podrá notificarse a los interesados a los meros efectos informativos.

3. Transcurrido el plazo de seis meses desde la iniciación del procedimiento sin que se hubiera declarado la lesividad, se producirá la caducidad del mismo.

4. Si el acto proviniera de la Administración General del Estado o de las Comunidades Autónomas, la declaración de lesividad se adoptará por el órgano de cada Administración competente en la materia.

5. Si el acto proviniera de las entidades que integran la Administración Local, la declaración de lesividad se adoptará por el Pleno de la Corporación o, en defecto de éste, por el órgano colegiado superior de la entidad».

En consecuencia, el objeto de la declaración de lesividad serán los actos favorables a los administrados que adolezcan de mera causa de anulabilidad, limitando la noción de «acto favorable» a aquél declarativo de derechos o que reconoce intereses legítimos actualmente, sin incluir aquéllos que dan lugar a meras expectativas.

En cuanto a los límites, no procederá la lesividad una vez transcurridos 4 años desde que el acto fuera dictado (no dice desde la notificación sino desde que se dicta el acto) y tampoco cuando su ejercicio resulte contrario a la equidad, la buena fe, los derechos de los particulares o las leyes.

De acuerdo con el artículo 1.3 d) del Real Decreto 997/2003, de 25 de julio, por el que se aprueba el Reglamento del Servicio Jurídico del Estado corresponde al Servicio Jurídico del Estado « El informe de los expedientes que se incoen para declarar lesivos a los intereses públicos los actos de la Administración General del Estado, de sus organismos autónomos o de los demás organismos y entidades públicos a las que asista jurídicamente el mencionado órgano directivo, a efectos de la interposición, en su caso, del correspondiente recurso contencioso-administrativo».

b) El proceso contencioso por lesividad. A tenor del artículo 43 de la Ley 29/1998: «Cuando la propia Administración autora de algún acto pretenda demandar su anulación ante la Jurisdicción Contencioso-administrativa deberá, previamente, declararlo lesivo para el interés público». Ahora bien, de acuerdo con el artículo 19.4 del mismo cuerpo legal «Las Administraciones públicas (...) podrán interponer recurso contencioso-administrativo contra las decisiones adoptadas por los órganos administrativos a los que corresponde resolver los recursos especiales y las reclamaciones en materia de contratación a que se refiere la legislación de Contratos del Sector Público sin necesidad (...) de declaración de lesividad».

El proceso contencioso-administrativo por lesividad es un proceso ordinario con la peculiaridad de que es demandante la Administración autora del acto y demandados los favorecidos por el mismo. Asimismo, tiene las siguientes especialidades:

- A tenor del artículo 45.4 de la Ley 29/1998: «El recurso de lesividad se iniciará por demanda formulada con arreglo al artículo 56.1, que fijará con precisión la persona o personas demandadas y su sede o domicilio si constara. A esta demanda se acompañarán en todo caso la declaración de lesividad, el expediente administrativo y, si procede, los documentos de las letras a) y d) del apartado 2 de este artículo».

- Conforme al artículo 46.5 de la Ley 29/1998, «El plazo para interponer recurso de lesividad será de dos meses a contar desde el día siguiente a la fecha de la declaración de lesividad».

- De acuerdo con el artículo 49.6 de la Ley 29/1998, «El emplazamiento de los demandados en el recurso de lesividad se efectuará personalmente por plazo de nueve días».

Finalmente, a modo de resumen, podemos enumerar y clasificar los mecanismos de revisión de los actos administrativos en vía administrativa a instancia de la propia Administración autora (al margen quedan pues los recursos) señalando que, la Administración podrá revisar el acto:

a) Si éste es nulo de pleno Derecho, a través de la revisión de oficio, por iniciativa propia o a instancia de parte.

b) Si el acto es anulable, pero desfavorable, a través de la revocación.

c) No cabe, sin embargo, que la Administración, revise sus actos anulables favorables al interesado, sino que deberá declararlos lesivos e impugnarlos ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo.

Al margen de la «revisión», entendida ésta como verdadera modificación del contenido del acto, queda la mera rectificación pues, a tenor del art. 109.2 Ley 39/2015: «Las Administraciones Públicas podrán, asimismo, rectificar en cualquier momento, de oficio o a instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho o aritméticos existentes en sus actos». Los errores materiales o de hecho son objeto de estudio en el Capítulo nº 11 de esta obra.

1

Por todas, la Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de mayo de 2012 (RJ 2012, 8237) (número de recurso 6449/2009) al hablar de un acto nulo de pleno derecho señala: «nos encontramos ante el tipo más agravado de invalidez, con efectos “ex tunc”, que supone que la reclamación o recurso contra el mismo se dedujo contra un acto inexistente y por ello, no puede entrar en juego el artículo 66.b) de la Ley General Tributaria, invocado por el Letrado de la Comunidad Autónoma de Madrid».

2

Así, la Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de mayo de 2005 (RJ 2005, 5706) (número de recurso 2987/2002) señala que «el artículo 106 de la Ley 30/1992, pone como límite a la revisión de los actos nulos la prescripción de acciones, de la que no se sustrae la acción reivindicatoria, que siempre habrá de fundarse en un acto de ocupación ilícito sea o no real esa ilicitud».

3

En materia tributaria y de resoluciones de procedimientos de naturaleza económico-administrativa, ténganse en cuenta el artículo 217 y siguientes de la Ley 58/2003.

4

El artículo 53 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de bases de régimen local se remite con carácter general a las disposiciones legales estatales en materia de revisión.

5

Sobre la eficacia de una declaración de nulidad por sentencia y de acuerdo con el artículo 73 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa «Las sentencias firmes que anulen un precepto de una disposición general no afectarán por sí mismas a la eficacia de las sentencias o actos administrativos firmes que lo hayan aplicado antes de que la anulación alcanzara efectos generales, salvo en el caso de que la anulación del precepto supusiera la exclusión o la reducción de las sanciones aún no ejecutadas completamente». También según el artículo 40.2 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de diciembre, del Tribunal Constitucional: «Las sentencias declaratorias de la inconstitucionalidad de Leyes, disposiciones o actos con fuerza de Ley no permitirán revisar procesos fenecidos mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada en los que se haya hecho aplicación de las Leyes, disposiciones o actos inconstitucionales, salvo en el caso de los procesos penales o contencioso-administrativos referentes a un procedimiento sancionador en que, como consecuencia de la nulidad de la norma aplicada, resulte una reducción de la pena o de la sanción o una exclusión, exención o limitación de la responsabilidad. 2. En todo caso, la jurisprudencia de los tribunales de justicia recaída sobre leyes, disposiciones o actos enjuiciados por el Tribunal Constitucional habrá de entenderse corregida por la doctrina derivada de las sentencias y autos que resuelvan los procesos constitucionales».

6

Sí está previsto expresamente en el artículo 217.4 de la Ley 58/2003.

7

Tal como ocurre en cuanto a la suspensión en sede de recursos administrativos, de conformidad con el artículo 117 de la Ley 39/2015, y en cuanto a la suspensión de competencia de los Tribunales Económico-Administrativos, en sede tributaria, de conformidad con los artículos 233 de la Ley 58/2003 y 46 y 47 del Real Decreto 520/2005, de 13 de mayo.

8

En relación con las Corporaciones locales véase el artículo 52.2 de la Ley 7/1985.

9

Obsérvese que no se reconoce legitimación a los particulares para instar la revocación; ello es totalmente lógico, porque, pudiendo afectar tal revocación a actos anulables, reconocer dicha legitimación sería tanto como dejar abierto «sine die» el plazo para formular recurso en vía administrativa. Un escrito de un particular solicitando una revocación debiera calificarse, por tanto, como un supuesto de ejercicio del derecho de petición previsto en el artículo 29 de la Constitución.

10

En ocasiones, estas reservas de revocación no surgen «ex lege» sino que se articulan mediante cláusulas accesorias que en determinados actos y negocios garantizan a la Administración la posibilidad de su revocación cuando así lo exija el interés público. García de Enterría y Tomás Ramón Fernández entienden que tales cláusulas son improcedentes cuando el acto o negocio en que se incluyen resulta del ejercicio de una potestad reglada. Si la potestad es discrecional, la reserva de revocación sólo será admisible si se acompaña de la previsión de una indemnización a favor del beneficiario del acto.

11

También véase, por ejemplo, el artículo 44 de la Ley 12/2009, de 30 de noviembre, reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria, que regula la revocación del estatuto de refugiado o del estatuto de protección subsidiaria.

12

Dice la sentencia literalmente que «es evidente que el carácter favorable de un acto no ha de predicarse de todos los afectados, sino que basta con que exista un solo interesado para el que el mantenimiento de un acto sea favorable, como es el caso de los que firmaron un determinado proceso selectivo que, una vez convocado ha de terminarse inexorablemente, y ser resuelto entre quienes concurrieron válidamente a él, aun cuando su anulación pueda ser favorable para quienes en su momento no participaron en el mismo».