Читать книгу Lecciones Fundamentales de Derecho Administrativo - José Miguel Bueno Sánchez - Страница 167

a) Iniciación. A tenor del artículo 106 de la Ley 39/2015 «1. Las Administraciones públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 47.1»4). Por lo tanto, el procedimiento de revisión de oficio de actos administrativos puede y debe iniciarse en cualquier momento, a iniciativa del interesado o de la propia Administración. La declaración se configura como una obligación para la Administración dado el tenor imperativo del precepto que habla de que la Administración declarará de oficio.

A diferencia de este supuesto, de conformidad con el artículo 106.2 de la citada Ley, el procedimiento de revisión de oficio de disposiciones de carácter general sólo se iniciará por iniciativa de la propia Administración5).

b) Admisión. Audiencia. Conforme al artículo 106.3 de la Ley 39/2015 «El órgano competente para la revisión de oficio podrá acordar motivadamente la inadmisión a trámite de las solicitudes formuladas por los interesados, sin necesidad de recabar Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, cuando las mismas no se basen en alguna de las causas de nulidad del artículo 47.1 o carezcan manifiestamente de fundamento, así como en el supuesto de que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales».

En caso de inadmisión de la solicitud se abre la vía jurisdiccional para el interesado, el cual podrá pretender no que los Tribunales anulen el acto originario que el interesado interpreta como nulo, sino únicamente condenar a la Administración a levantar la decisión de inadmisión y proseguir el procedimiento revocatorio (por todas Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de mayo de 1992, RJ 1993, 3139). Si pudiera el Tribunal entrar en el fondo del asunto, sería como dejar abierto «sine die» el plazo al administrado para recurrir un acto administrativo nulo de pleno derecho.

Aunque la Ley no lo diga expresamente, se entiende que ha de haber audiencia al interesado, tanto para pronunciarse sobre la posible inadmisión como para hacerlo en relación con la decisión de fondo. Así se desprende de la Sentencia del Tribunal Supremo de 21 noviembre de 2012 (RJ 2012, 11209)6).

c) Informes. De lo que venimos exponiendo resulta que la revisión de oficio requiere el previo dictamen favorable del Consejo de Estado o del órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere. El artículo 22.10 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado dispone que «la Comisión Permanente del Consejo de Estado deberá ser consultada en los siguientes asuntos: revisión de oficio de disposiciones administrativas y actos administrativos, en los supuestos previstos por las leyes». Se trata de un trámite esencial, cuya ausencia determinará, a su vez, la nulidad de pleno derecho de la resolución que resuelva la revisión de oficio. Sobre el carácter de este dictamen hay una polémica que puede sintetizarse de la siguiente manera:

– Algunos autores como Santamaría Pastor o García Trevijano, consideran que se trata de un dictamen de carácter vinculante u obstativo.

– Y otros como Sanz Gandásegui entienden que es «semivinculante» de modo que si el dictamen es desfavorable no podría declararse el acto nulo, pero si es favorable a la declaración de nulidad, podría la Administración apartarse motivadamente del criterio del Consejo de Estado. Para fundar esta opinión el autor se basa en que no existe expresa previsión del carácter vinculante del dictamen tal y como exige el artículo 80.1 de la actual Ley 39/2015 y, por otra parte, en que la regla general de acuerdo con el artículo 2 de la propia Ley Orgánica 3/1980 es que los dictámenes de este órgano consultivo no son vinculantes.

d) Extensión del pronunciamiento que resuelva el procedimiento. De acuerdo con el artículo 106.4 de la Ley 39/2015 «Las Administraciones públicas, al declarar la nulidad de una disposición o acto, podrán establecer, en la misma resolución, las indemnizaciones que proceda reconocer a los interesados, si se dan las circunstancias previstas en los artículos 32.2 y 34.1 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público sin perjuicio de que, tratándose de una disposición, subsistan los actos firmes dictados en aplicación de la misma». Por lo tanto, cabrá que, dentro del procedimiento de revisión de oficio, además de establecer la nulidad de la disposición o acto, se fije la indemnización en concepto de responsabilidad patrimonial de la Administración consecuencia de tal ilegalidad.

La resolución habrá de ser motivada conforme al artículo 35.1 b) de la Ley 39/2015.

e) Plazo para resolver. A tenor del artículo 106.5 de la Ley 39/2015, «Cuando el procedimiento se hubiera iniciado de oficio, el transcurso del plazo de seis meses desde su inicio sin dictarse resolución producirá la caducidad del mismo. Si el procedimiento se hubiera iniciado a solicitud de interesado, se podrá entender la misma desestimada por silencio administrativo». En el mismo sentido se pronuncia el artículo 24.1, párrafo tercero.

En consecuencia, el procedimiento tiene un plazo de duración de seis meses, produciéndose la caducidad si se inició de oficio y el silencio negativo si se hubiera iniciado a instancia de parte. Si el procedimiento se inició a instancia de parte en caso de resolución expresa denegatoria de la revisión, el plazo de su impugnación será de dos meses desde su notificación. En caso de silencio administrativo, en principio, conforme al artículo 46.1 inciso segundo de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, el plazo para recurrir un acto que no es expreso «será de seis meses y se contará, para el solicitante y otros posibles interesados, a partir del día siguiente a aquél en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzca el acto presunto». Pues bien, la Sentencia del Tribunal Constitucional 52/2014, de 10 de abril (RTC 2014, 52) (Cuestión de inconstitucionalidad 2918/2005) señala que «habida cuenta de que, primero, el inciso segundo del art. 46.1 LJCA que regula el plazo de impugnación del “acto presunto” subsiste inalterado; segundo, que tras la reforma de 1999 de la Ley 30/1992 en los supuestos de silencio negativo ya no existe acto administrativo alguno finalizador del procedimiento (art. 43.2 LPC), ni un acto administrativo denominado “presunto” basado en una ficción legal como se desprendía de la redacción originaria de la Ley 30/1992, y tercero, que la Administración sigue estando obligada a resolver expresamente, sin vinculación al sentido negativo del silencio [arts. 42.1 y 43.3 b) LPC], el inciso segundo del art. 46.1 LJCA ha dejado de ser aplicable a dicho supuesto. En otras palabras, se puede entender que, a la luz de la reforma de 1999 de la Ley 30/1992, la impugnación jurisdiccional de las desestimaciones por silencio no está sujeta al plazo de caducidad previsto en el artículo 46.1 LJCA».

f) Suspensión. A tenor del artículo 108 de la Ley 39/2015, «Iniciado el procedimiento de revisión de oficio al que se refieren los artículos 106 y 107, el órgano competente para declarar la nulidad o lesividad, podrá suspender la ejecución del acto, cuando ésta pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación». Es decir, es causa de suspensión que la ejecución del acto pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación7). Ahora bien, la suspensión queda a criterio del órgano competente para conocer de la misma sin que se establezca la suspensión automática en defecto de resolución de la solicitud de suspensión ni el efecto suspensivo o cautelar de la propia solicitud de suspensión.

g) Órgano competente. De acuerdo con el artículo 111 de la Ley 39/2015, «en el ámbito estatal, serán competentes para la revisión de oficio de las disposiciones y los actos administrativos nulos y anulables:

a) El Consejo de Ministros, respecto de sus propios actos y disposiciones y de los actos y disposiciones dictados por los Ministros.

b) En la Administración General del Estado:

1. Los Ministros, respecto de los actos y disposiciones de los Secretarios de Estado y de los dictados por órganos directivos de su Departamento no dependientes de una Secretaría de Estado.

2. Los Secretarios de Estado, respecto de los actos y disposiciones dictados por los órganos directivos de ellos dependientes.

c) En los Organismos públicos y entidades derecho público vinculados o dependientes de la Administración General del Estado:

1. Los órganos a los que estén adscritos los Organismos públicos y entidades de derecho público, respecto de los actos y disposiciones dictados por el máximo órgano rector de éstos.

2. Los máximos órganos rectores de los Organismos públicos y entidades de derecho público, respecto de los actos y disposiciones dictados por los órganos de ellos dependientes»8).

En el ámbito de la contratación pública la competencia corresponde al órgano de contratación, cuando se trate de contratos de una Administración Pública, o al titular del departamento, órgano, ente u organismo al que esté adscrita la entidad contratante o al que corresponda su tutela, cuando esta no tenga el carácter de Administración Pública (artículo 41.3 de la Ley 9/2017).