Читать книгу Lecciones Fundamentales de Derecho Administrativo - José Miguel Bueno Sánchez - Страница 149

Desde la promulgación de la Ley 29/1998, nuestro ordenamiento jurídico legitima a cualquier persona que, a consecuencia de una actuación material de la Administración constitutiva de vía de hecho de la Administración sufra quebranto de sus derechos e intereses legítimos, para impugnarla a través de una vía procesal propia y característica que tiene por objeto exclusivo hacer cesar dicha actividad: se trata del recurso contencioso-administrativo.

El recurso contencioso-administrativo contra la vía de hecho está previsto expresamente en el artículo 25.2 de la Ley 29/1998, el cual dispone que: «También es admisible el recurso (...) contra sus actuaciones materiales que constituyan vía de hecho, en los términos establecidos en esta Ley». En virtud del artículo 30 del mismo cuerpo legal «el interesado podrá formular requerimiento a la Administración actuante, intimando su cesación. Si dicha intimación no hubiere sido formulada o no fuere atendida dentro de los diez días siguientes a la presentación del requerimiento, podrá deducir directamente recurso contencioso-administrativo». El plazo para interponer el recurso de acuerdo con el artículo 46.3 de la Ley 29/1998 será «de diez días a contar desde el día siguiente a la terminación del plazo establecido en el artículo 30. Si no hubiere requerimiento, el plazo será de veinte días desde el día en que se inició la actuación administrativa en vía de hecho».

De forma clara delimita el objeto del recurso contencioso-administrativo contra una actuación en vía de hecho el Tribunal Supremo en su Sentencia de 10 de noviembre de 2009 (número de recurso de casación 1754/2006 [RJ 2009, 7977]) cuando dice que «la existencia de un remedio procesal específico para obtener la cesación de la vía de hecho no significa que ésta no tenga consecuencias jurídicas a otros efectos, como es señaladamente el de determinar la nulidad del acto administrativo adoptado en tales circunstancias; y esa nulidad puede ser declarada por el cauce procesal ordinario. Téngase en cuenta, a este respecto, que mediante el art. 30 LJCA sólo puede pedirse la cesación de la vía de hecho, no un enjuiciamiento sobre la validez o invalidez de actos administrativos». El objeto del recurso será pues, paralizar, hacer cesar la actuación material de la Administración.

Cuestión polémica y arduamente debatida, es la admisibilidad y subsistencia de la tradicionalmente llamada «vía interdictal» (hoy acciones posesorias canalizadas a través del juicio verbal de tutela sumaria de la posesión «ex»artículo 250 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil) contra la actuación material de la Administración constitutiva de vía de hecho o si, por el contrario, el reconocimiento de un recurso específico en el orden contencioso administrativo para combatir la vía de hecho tras la entrada en vigor de la Ley 29/1998, ha eliminado toda posibilidad de optar por la tutela sumaria civil, obligando al administrado que padece la actuación en vía de hecho a utilizar el recurso contencioso administrativo.

Tradicionalmente se ha venido a sustentar la posibilidad de la doble vía sobre la base del artículo 125 de la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954, que dispone: «Siempre que sin haberse cumplido los requisitos sustanciales de declaración de utilidad pública o interés social, necesidad de ocupación y previo pago de depósito, según proceda, en los términos establecidos en esta Ley, la Administración ocupara o intentase ocupar la cosa objeto de la expropiación, el interesado podrá utilizar, aparte de los demás medios legales procedentes, los interdictos de retener, y recobrar para que los Jueces le amparen y, en su caso, le reintegren en su posesión amenazada o perdida».

Pues bien, el actual artículo 105 de la Ley 39/2015, a continuación de la regulación de los medios de ejecución forzosa, dispone: «No se admitirán a trámite acciones posesorias contra las actuaciones de los órganos administrativos realizadas en materia de su competencia y de acuerdo con el procedimiento legalmente establecido». De este precepto también parece deducirse «a contrario» que sí sería admisible la tutela sumaria a través del juicio verbal del artículo 250 de la Ley 1/2000 contra la vía de hecho, sin perjuicio de la impugnabilidad alternativa en vía contencioso-administrativa.

No obstante, la existencia de un recurso específicamente reconocido en vía contencioso-administrativa contra la vía de hecho, la atribución legal omnicomprensiva del control jurisdiccional de la actuación de la Administración al orden contencioso-administrativo salvo excepciones fijadas en la Ley (véanse el artículo 9.4 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial y los artículos 1 a 3 de la Ley 29/1998), lo anómalo de que dos órdenes jurisdiccionales puedan ser competentes para conocer de una actuación idéntica, y sobre todo, la previsión de una tutela cautelar tan intensa como la que se contempla en la Ley de jurisdicción contencioso-administrativa frente a la vía de hecho determinan que un sector de la doctrina abogue por que sólo esta vía es hábil para impugnar la misma, pues ya no tendría sentido invocar la mayor eficacia de la tutela sumaria en vía civil. Y es que, de acuerdo con el artículo 136 de la Ley 29/1998, en el caso de que concurra vía de hecho «la medida cautelar se adoptará salvo que se aprecie con evidencia que no se dan las situaciones previstas en dichos artículos o la medida ocasione una perturbación grave de los intereses generales o de tercero, que el Juez ponderará en forma circunstanciada».

A pesar de lo expuesto, no podemos perder de vista lo dispuesto en las leyes posteriores a la Ley 29/1998. Así, ya antes de la Ley 39/2015, la Ley 33/2003 en su artículo 43 establecía lo siguiente: «1. Frente a las actuaciones que, en ejercicio de las facultades y potestades enumeradas en el artículo 41 de esta Ley y de acuerdo con el procedimiento establecido, realicen las Administraciones públicas no cabrá la acción para la tutela sumaria de la posesión prevista en el artículo 250.4 de la Ley de Enjuiciamiento Civil». En consecuencia, "a contrario", cuando exista una infracción de procedimiento cabrá la acción de tutela sumaria de posesión, así como la acción contenciosa contra la vía de hecho. Y en el mismo sentido, repetimos, apunta el actual artículo 105 de la Ley 39/2015 como ya hemos dicho.

De esta manera hay sentencias en la jurisprudencia menor (otras lo niegan) que vienen acogiendo la posibilidad de formular acciones posesorias contra la Administración, y si bien el Tribunal Supremo no ha dictado pronunciamiento en «ratio decidendi» sobre el particular, sí que ha venido a reconocerlo «obiter dicta» en algunos casos. Véase así, la Sentencia de 19 de abril de 2007 (RJ 2007, 3294) (núm. rec.7241/2002), que con cita de una anterior de fecha 22 de septiembre de 2003, afirma que «Las vías de hecho tienen su origen en la protección de la propiedad, aunque luego se extienden a otros derechos, especialmente los de carácter fundamental. Por ello se explica que la pérdida de las prerrogativas administrativas, especialmente de las procesales, que como principal efecto anudan, supusiera una alusión concreta a los entonces “interdictos”, como medios admisibles de tutela procesal interina, que rectamente entendidos no sólo se refieren a la protección posesoria de derechos reales, sino también de derechos que generan o amparan estados o situaciones permanentes o estables. Ahora bien, ello no agota la protección frente a las indicadas vías de hecho, ni excluye otras acciones de Derecho común, ni, según la más reciente jurisprudencia anterior a la vigente LJCA, la impugnación directa en el recurso contencioso-administrativo8)».

Parece colegirse de esta jurisprudencia, que la gravedad del vicio de la actuación administrativa en vía de hecho requiere que se garantice al que la sufre dos posibilidades de actuación ante dos órdenes jurisdiccionales distintos que podrán sancionar tal actuación material en vía de hecho, eligiendo el lesionado el cauce procesal que más le convenga, no obstante los contundentes argumentos que hemos expuesto en contra de la admisibilidad de la doble vía de impugnación.

Ahora bien, lo que en ningún caso es admisible frente a la Administración es el llamado tradicionalmente «interdicto de obra nueva», actualmente recogido en el artículo 250.1.5.º de la Ley 1/2000, pues sobre este particular sí que se ha pronunciado el Tribunal de Conflictos de Jurisdicción rechazando tal posibilidad (Sentencias del Tribunal de Conflictos de Jurisdicción de 20 de diciembre de 1993, 21 de diciembre de 1993, 30 de marzo de 1998, 20 de octubre de 1999 y 9 de abril de 1999). La razón fundamental en la que se fundamenta la resolución estriba en el interés general que la obra pública tiene, y a la propia significación de la Administración como gestora de intereses generales, porque no cabe consentir que la realización de una obra de dicha naturaleza quede diferida a un ulterior proceso declarativo. En efecto, la acción de suspensión de obra nueva, como su propio nombre indica, produce «inaudita parte» un efecto inmediato que es precisamente la suspensión de la obra (artículo 441.2 Ley 1/2000).

1

Véase el Capítulo n.º 11 de esta obra.

2

Obsérvese la diferencia con la regulación contenida en la derogada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, que consideraba que eran ejecutivos los actos sancionadores cuando pusieran fin a la vía administrativa (art. 138.3). De este modo, antes eran ejecutivos actos recurribles en reposición, porque ponían fin a la vía administrativa. Ahora no, porque al ser recurribles en reposición, están excluidos de la ejecutividad inmediata.

3

En el ámbito tributario véase el artículo 212.3 de la Ley General Tributaria.

4

Sobre la interpretación que ha de darse a este artículo véase el Informe de la Abogacía del Estado en el Ministerio de Economía, Industria y Competitividad, número 1/2018, de 12 de febrero en cuya conclusión primera se dice que «Manifestada por el interesado la intención de recurrir ante los Juzgados o Tribunales del orden jurisdiccional contencioso-administrativo, en los términos expresados en el artículo 90.3 de la LPAC, la Administración deberá abstenerse de ejecutar el acto y dictar resolución expresa, acordando la suspensión. Y en cuanto a la interposición de recurso contencioso-administrativo con solicitud de medida cautelar de suspensión, ésta impide la ejecutividad del acto administrativo sancionador recurrido. Todo ello, en los términos expuestos en el apartado primero del presente informe».

5

Dispone el artículo 127 quáter apartado segundo de la Ley 29/1998 lo siguiente: «Solicitada la suspensión de la disposición, acto o resolución impugnados, la misma se producirá de forma automática, una vez admitido el recurso y sin exigencia de afianzamiento de los posibles perjuicios de cualquiera naturaleza que pudieran derivarse. La Administración cuya actuación se haya recurrido podrá solicitar el levantamiento de la suspensión en el plazo de tres meses desde su adopción, siempre que acredite que de su mantenimiento pudiera seguirse una perturbación grave de los intereses generales o de tercero que el tribunal ponderará en forma circunstanciada».

6

Ejemplo de multas coercitivas se encuentran en materia de aguas donde se fija el importe máximo de la multa en el 10% de la sanción impuesta (artículo 119 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, que aprueba el Texto Refundido de la Ley de Aguas) o en el sector de la defensa de la competencia, en el que la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, independientemente de las sanciones procedentes y sin perjuicio de la adopción de otras medidas de ejecución forzosa, puede imponer, previo requerimiento de cumplimiento a las empresas, asociaciones, uniones, agrupaciones de éstas y agentes económicos en general, multas coercitivas de hasta 12.000 euros/día (artículo 67 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de defensa de la competencia y artículos 21 y 22 del Real Decreto 261/2008, de 22 de febrero, Reglamento de defensa de la competencia).

7

Se puede comprobar, por tanto, que el concepto de la vía de hecho es heredero en nuestro ordenamiento de la construcción francesa autoría de Hauriou, quien distinguió entre la «manque de droit », en el supuesto en que la Administración usaba poderes de los que carecía, y la «manque de procédure », en aquellos supuestos en que la Administración actuaba sin observar los procedimientos legal o reglamentariamente previstos.

8

En sentido semejante la Sentencia antes citada de 10 de noviembre de 2009 (RJ 2009, 7977) hace cita de otra anterior de 18 de octubre de 2000 (recurso de casación número 8155/1994 [RJ 2000, 9108]) que también reconoce la posibilidad de la tutela civil sumaria.