Читать книгу Curso de derecho financiero - Juan Calvo Vérgez - Страница 56

El tributo es una categoría jurídica cuyas esencias hemos señalado en el capítulo anterior: se aplica a hechos lícitos y que manifiestan capacidad económica, está establecido por la ley, es debido a un ente público o a otro sujeto que realiza actividades públicas y se concreta en una prestación dineraria. Su finalidad es contribuir al sostenimiento de los gastos públicos. Es, por otra parte, el mecanismo para hacer frente al deber de contribuir que tiene en los ordenamientos carácter constitucional. Su carácter jurídico no ofrece duda alguna, con independencia de cualesquiera otras consideraciones (económicas y políticas) que aquí no deben ser estudiadas. Más aún, la efectividad del tributo se logra a través de una técnica jurídica como es la obligación legal: realizado un hecho concreto previsto en la ley se producen unos efectos determinados establecidos también por la norma.

La Constitución, art. 31,3, se refiere a las prestaciones patrimoniales de carácter público para exigir que su establecimiento sea hecho por ley. Se trataría de una categoría jurídica más amplia que la de tributo, aunque el concepto que de éste ofrece ya la LGT, art. 2, es de una gran extensión. La STC 185/1995 declaró que «una interpretación sistemática de la constitución lleva necesariamente a no considerar como sinónimas la expresión “tributos” del art. 133,1 CE y la más genérica de “prestaciones patrimoniales de carácter público” del art. 31,3 CE».

La doctrina y gran parte de los ordenamientos tributarios han distinguido dentro de esta figura genérica del tributo tres tipos distintos: tasas, contribuciones especiales e impuestos. La razón de esta división se ha fundamentado en la existencia de una actividad administrativa que afecta de manera especial a un sujeto e incluso que, normalmente, le beneficia, tomando la palabra beneficio en su sentido más amplio de satisfacción de un interés individual y concreto. Es evidente la distinción frente a la actividad general de las Administraciones que no tiene un beneficiario concreto y afecta a todos los miembros de una Comunidad Política de manera indiferenciada. Los ejemplos son conocidos (utilización de determinados servicios públicos, obras públicas que benefician singularmente a determinados sujetos, etc.) y no parece necesario, ahora, insistir sobre ellos. Esta distinción teórica se ha visto apoyada por una consideración financiera de amplia aceptación: siempre que pueda gravarse un beneficio especial debe hacerse, dado que ajusta mejor la relación gasto-ingreso con una mayor inmediatez de éste tanto en las tasas como en las contribuciones especiales; contribuye, por otra parte, a una utilización más racional de los servicios públicos con una demanda más responsable y puede evitar situaciones de desviación de poder en la realización de determinadas obras públicas o establecimientos de servicios públicos por la razón indicada de nacimiento simultáneo de una obligación tributaria cuya cuantía se orienta a una equivalencia con el beneficio real o presunto obtenido individualmente.

Estas consideraciones aparecen hoy contrapuestas por otros razonamientos en contra de las categorías tributarias de tasas y contribuciones especiales. En primer lugar, la dificultad de medir la capacidad económica manifestada por la utilización de determinados servicios públicos (de enseñanza, seguridad, sanidad, medioambientales, etc.); e igualmente, la proporción entre un inmueble afectado favorablemente por una obra a efectos de establecer un mínimo exento y el patrimonio total de su titular, etc. En segundo término, la posibilidad de que determinados beneficios a los que nos referimos sean gravados, además, por un impuesto (el incremento de valor de un inmueble debido a una obra pública determinada puede quedar sujeto al Impuesto sobre Bienes Inmuebles o, incluso, el mismo Impuesto sobre la Renta en determinados ordenamientos). A estas razones tributarias hay que añadir otras estrictamente administrativas: la dificultad de medir el beneficio individual obtenido por un sujeto con ocasión de una actividad administrativa o el aumento de valor de un inmueble como consecuencia de un servicio o de una obra pública concreta. Es precisamente esta dificultad la que está llevando a un importante oscurecimiento de las contribuciones especiales.

En esta consideración de ventajas e inconvenientes han prevalecido las primeras y la mayor parte de los ordenamientos con terminología diversa establecen junto a la figura central del sistema (el impuesto) las tasas y contribuciones especiales. La pregunta que podemos hacernos es si los tres tipos de tributos citados absorben todas las figuras coactivas basadas en un hecho lícito que la realidad nos ofrece hoy. Una primera respuesta se da en las páginas siguientes con la exclusión del concepto de tributo de las tradicionalmente denominadas exacciones parafiscales y de los llamados tributos con fines no fiscales.

Por otro lado, los criterios de sistematización utilizados para la tipología clásica son amplísimos: actividad administrativa (tasas y contribuciones especiales) y hecho lícito que manifieste capacidad económica (impuesto). Habría que probar, en la crítica a la sistematización clásica, que las nuevas categorías que se pretenden no encajan en ninguno de los dos círculos citados.

De cualquier manera, la diversa terminología que utilizan las normas, fuera del nomen iuris de tributo, no alteran ni pueden hacerlo la naturaleza de esta figura (cánones, gravámenes, derechos, exacciones, etc.). La utilización de esta variada terminología obedece a dos razones: un fenómeno de ilusión financiera o simplemente una pereza del legislador que sigue utilizando una terminología histórica sin respaldo, hoy, constitucional ni científico.

El ordenamiento español ha recogido esta tipología que tiene una honda raigambre en nuestro ordenamiento. La Constitución habla de «sistema tributario» (art. 31), de tributos (art. 133) y de «impuestos, tasas y contribuciones especiales» al regular los recursos de las CC AA (art. 157). La LGT establece esta sistematización de manera abierta (art. 2) y la completa definiendo cada una de las tres figuras en una línea que podríamos denominar clásica y con un importante componente didáctico.

El establecimiento de distintos tipos de tributos no es sólo una cuestión de sistematización. Tiene también efectos jurídicos importantes. En primer lugar, una tributación en muchos casos singular y específica de determinados sujetos y en segundo término unas limitaciones objetivas del mismo tributo (coste del servicio, de la obra, etc.). Ahora bien, estas singularidades no impiden que la consideración como tributos comporte también la aplicación de los principios propios de esta categoría general. Más aún, la aplicación de estos principios a las citadas categorías (tasas y contribuciones especiales) es una de las cuestiones hoy de mayor interés científico. La principal razón de la polémica en torno a las tasas hay que buscarla en la aplicación a este tipo tributario de los principios de capacidad económica (principalmente) y de reserva de ley, dado que son exigibles de cualquier tributo y es lógico y necesario que lo sean también de éste.

La Ley General Tributaria introdujo la novedad de ofrecer un concepto de tributo en su artículo 2.º: «Los tributos son los ingresos públicos que consisten en prestaciones pecuniarias exigidas por una Administración Pública como consecuencia de la realización del supuesto de hecho al que la ley vincula el deber de contribuir, con el fin primordial de obtener los ingresos necesarios para el sostenimiento de los gastos públicos». Llama la atención que esta retórica definición no haga una referencia directa al origen legal del tributo (lo hace indirectamente) y tampoco a la necesidad de que se grave una manifestación de capacidad económica concreta.

Tras la reforma operada por la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, se eliminó de nuestra legislación tributaria la figura de las exacciones parafiscales, introduciéndose en cambio el concepto de «prestaciones patrimoniales de carácter público», las cuales son de exigibilidad coactiva, pudiendo diferenciarse la existencia de dos categorías. En primer lugar, las prestaciones tributarias, que serán aquellas que tengan la consideración de tasas, contribuciones especiales e impuestos. Y, en segundo término, las no tributarias, a saber, las demás que atiendan a fines de interés general, diferenciadas de las tasas y de los precios públicos. Se califican como tales aquellas que, ostentando tal consideración, se exijan, en particular, por la prestación de un servicio gestionado de forma directa mediante personificación privada o mediante gestión indirecta y, en concreto, por la explotación de obras o la prestación de servicios en régimen de concesión o sociedades de economía mixta, entidades públicas empresariales, sociedades de capital íntegramente público y demás fórmulas de Derecho privado.

Esta modificación legislativa se introdujo por razones de seguridad jurídica al objeto de aclarar definitivamente cuál es la auténtica naturaleza jurídica de este tipo de contraprestaciones económicas. La reforma introducida procedió a aclarar la naturaleza jurídica de las tarifas que abonan los usuarios por la recepción de los servicios públicos de carácter coactivo en función de la forma de gestión del servicio. Así, si la prestación de los mismos se realiza por la propia Entidad Local la contraprestación exigida tendrá la consideración de tasa, de acuerdo con lo previsto en la normativa anteriormente transcrita. En cambio, si la prestación del servicio público se realiza de forma directa mediante personificación privada (sociedad mercantil o entidad pública empresarial de capital íntegramente público) o bien mediante gestión indirecta (como es la concesión administrativa) la contraprestación exigida a los usuarios tendrá la condición de prestación patrimonial de carácter público no tributario. Habrá que atender pues a la verdadera naturaleza jurídica de la contraprestación exigida.

A estos efectos la citada Ley 9/2017 otorgó nueva redacción a la Disposición Adicional Primera de la Ley 58/2013, de 17 de diciembre, General Tributaria, encargada de regular las prestaciones patrimoniales de carácter público. La vigente Disposición Adicional Primera de la LGT regula las prestaciones patrimoniales de carácter público en los términos del art. 31.3 CE, exigidas coactivamente. Y ello a pesar de que dicho precepto no hace referencia a la exigencia coactiva de la prestación patrimonial, limitándose a señalar que dichas prestaciones sólo podrán establecerse con arreglo a la Ley. Con carácter adicional las citadas prestaciones podrán tener carácter tributario o no tributario.