Читать книгу Curso de derecho financiero - Juan Calvo Vérgez - Страница 57

El concepto de tasa es, hoy día, el más debatido del Derecho Tributario. Regulado en la LGT y la LRHL, y posteriormente incidido por la LTPP de 1989, fue rectificado por la importante STC 185/1995, de 14 de diciembre. Todo ello con independencia de una amplia doctrina que se había mostrado muy crítica con determinados aspectos de la definición legal. La Ley 25/1998, de 13 de julio, de Modificación del Régimen Legal de las Tasas Estatales y Locales y de Reordenación de las Prestaciones Patrimoniales de Carácter Público (LMTPP), modificó el concepto legal dando (en su art. 1) una nueva redacción al concepto establecido en la LGT. La Ley General Tributaria, en línea con el anterior texto, ofrecía inicialmente un concepto detallado de ese tipo tributario en su artículo 2.2. a):

«Tasas son los tributos cuyo hecho imponible consiste en la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público, la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de Derecho público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al obligado tributario, cuando los servicios o actividades no sean de solicitud o recepción voluntaria para los obligados tributarios o no se presten o realicen por el sector privado.

Se entenderá que los servicios se prestan o las actividades se realizan en régimen de Derecho público cuando se lleven a cabo mediante cualquiera de las formas previstas en la legislación administrativa para la gestión del servicio público y su titularidad corresponde a un ente público».

Con posterioridad, sin embargo, la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, procedió a modificar el art. 2 de la LGT suprimiendo el párrafo que respaldaba la aplicación extensiva del concepto de tasa. En efecto, su Disposición Final Quincuagésima Octava suprimió el segundo párrafo de la letra a) del apartado 2 del art. 2 de la Ley 58/2003 indicado con anterioridad. Como consecuencia de la citada modificación, y para aquellos supuestos en los que la gestión de los servicios se llevase a cabo a través de una empresa privada o mixta en régimen de Derecho privado, nada obstaría a que, de forma consecuente con la naturaleza de dicho régimen jurídico, la Administración titular estableciese un marco de precios privados por la prestación de tal servicio.

A pesar de ello la Sentencia del TS de 23-11-2015 adoptó un cambio de criterio (ignorando a tal efecto la modificación introducida por la Ley de Economía Sostenible) al afirmar que la contraprestación satisfecha por el usuario del servicio de abastecimiento de agua es una tasa (no una tarifa o precio) aunque se haya prestado mediante el régimen de concesión (fórmula propia de la gestión indirecta), es decir, a pesar de que la prestación efectiva se haya llevado a cabo o no por un concesionario. A juicio del TS las contraprestaciones que satisface el usuario del servicio deben ser calificadas como tasas con independencia de la modalidad de gestión del servicio público empleada, en tanto en cuanto la forma de gestión del servicio no afecta a la naturaleza de la prestación siempre que su titularidad siga siendo pública, como sucede en los supuestos de concesión.

A pesar de la finalidad pretendida con la introducción de la modificación operada a través de la Ley 2/2011 el TS interpretó a través de su Sentencia de 23-11-2015 que la naturaleza de las contraprestaciones no puede hacerse depender del régimen de prestación del servicio que haya decidido la Corporación municipal. De este modo el Alto Tribunal abandonó su anterior criterio consistente en diferenciar entre tasas (sometidas a la potestad tributaria de las Entidades Locales) y precios «privados» pero intervenidos sujetos únicamente a la potestad tarifaria ejercida por la correspondiente Comunidad Autónoma, asumiendo la doctrina elaborada por el TC sobre la prestación patrimonial coactiva y entender, con ella, que también las tarifas o precios privados se ven condicionados por dicha doctrina.

De cualquier manera la definición legal supone, en buena medida, un retorno al concepto clásico de tasa y se apoya en dos ideas.

En primer lugar, una razón técnico-jurídica olvidada en el concepto de la LGT anterior: exigir que la actividad administrativa (concesión de dominio público o servicio público) afecte de manera singular al sujeto pasivo. Los servicios que no permitan una diferenciación individualizada en su utilización no pueden dar lugar a una tasa.

En segundo término, el afán de la ley por separar tasa y precio público, dado el distinto régimen jurídico y económico que tiene cada una de estas figuras. Cuando la actividad administrativa es obligatoria para el administrado (en palabras de la Ley no es de solicitud voluntaria por éste) estaremos en presencia de una tasa. ¿Cuándo la actividad y la solicitud serán obligatorias? Aquí está el problema. La Ley, recogiendo materiales normativos y jurisprudenciales anteriores, establece la no obligatoriedad cuando las actividades administrativas se presten por el sector privado. Más concretamente, cuando los servicios o actividades se prestan por el sector privado no hay lugar a una tasa. Aquí habrá que interpretar caso por caso y para que la prestación privada excluya la tasa deberá ser suficiente. En nuestra opinión, el servicio privado deberá estar al alcance económico de la mayoría de los sujetos. De nada sirve, por ejemplo, que haya oferta privada de servicios universitarios si su precio es inaccesible para la normalidad de los potenciales demandantes. Y, por otra parte, tratándose de un servicio público esencial respecto del que se hace precisa la intervención de la Administración, habrá de calificarse la prestación exigible como tasa, teniendo presente además que la nota de la esencialidad suele hallarse ligada a la de la coactividad.

Con el objetivo de clarificar la naturaleza jurídica de las tarifas que abonan los usuarios por la utilización de las obras o la recepción de los servicios, tanto en los supuestos de gestión directa de estos (a través de la propia Administración) como en los casos de gestión indirecta (a través de concesionarios), como prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario, la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, otorgó nueva redacción al art. 20 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado mediante Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, añadiéndole un nuevo apartado 6. Se incorporó así un nuevo apartado dentro de la regulación del hecho imponible de las tasas para matizar que tienen la condición de prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario las contraprestaciones económicas establecidas coactivamente que se perciban por la prestación de los servicios públicos que las Entidades Locales prestan a los ciudadanos y que son los enumerados en el apartado 4 del art. 20 del TRLRHL. Se concreta que tienen esa consideración las exigidas por la explotación de obras o la prestación de servicios, en régimen de concesión, sociedades de economía mixta, entidades públicas empresariales, sociedades de capital íntegramente público y demás fórmulas de Derecho privado. Y se indica que las mismas se regularán por Ordenanza previo informe preceptivo de aquellas Administraciones Públicas a las que el ordenamiento jurídico les atribuyera alguna facultad de intervención sobre las mismas.

Asimismo la Ley 9/2017 modificó el art. 2 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, del régimen jurídico de las Tasas y los Precios Públicos, añadiéndole una nueva letra c) con la finalidad de precisar, en cuanto a la delimitación del ámbito de aplicación de la citada Ley, que las tarifas que abonen los usuarios a los concesionarios de obras y servicios por la utilización de la obra o por la prestación del servicio conforme a la legislación de contratos del Sector público tienen la consideración de prestaciones patrimoniales de carácter público no tributarias, en base a lo cual no les resultan de aplicación los preceptos de la citada Ley. De acuerdo con lo dispuesto por la vigente letra c) los preceptos de la LTPP no se aplican a las tarifas o precios privados que sean prestaciones patrimoniales de carácter público no tributarias. Y, como es lógico, tampoco se aplicarán a los precios privados que no lo sean.

El objetivo último de este conjunto de modificaciones no es otro que precisar la naturaleza jurídica de las tarifas que satisfacen los usuarios a los concesionarios de obras y servicios por el uso de las obras o prestación de los servicios como prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario, poniendo con ello fin a la polémica que, desde hace unos años, se había venido suscitando sobre estas contraprestaciones que pagan los usuarios de servicios públicos (tasas o tarifas), tanto a nivel doctrinal como jurisprudencial.

La aplicación a la tasa de los principios propios de los tributos es, después de su determinación conceptual, el aspecto de mayor interés. Como ya vimos, los citados principios se aplican a todos los tributos.

En primer lugar, la aplicación del principio de reserva de ley. Todos los elementos del tributo que debe contener la ley para entender cumplido tal principio son también exigibles en el caso de la tasa. Así, el hecho imponible, y concretamente la actividad administrativa que vinculada con un hecho o situación particular da lugar al nacimiento de la tasa. Igualmente, la determinación del sujeto pasivo. Aunque en principio pueda parecer que la conexión de la actividad con un sujeto de derecho no ofrece problemas (máxime si recordamos que la voluntad del administrado no es un requisito de la tasa y sí la afección singular de la misma al sujeto) hay casos de duda sobre quién es el sujeto pasivo qué habrá que resolver ante cada supuesto concreto.

Mayores dudas ofrece la especificación de la base imponible y el tipo de gravamen como elementos de cuantificación. Hay, en primer lugar, que hacer referencia al coste del servicio entendido como límite de la cuantía de la tasa (la suma de todas las cuotas tributarias individuales no puede ser superior al citado coste del servicio). Este límite constituye una notable peculiaridad de este tipo tributario. Expresamente declarado, deberá estar contenido en la ley si se quiere cumplir la reserva.

Lo razonado aquí para la base imponible es válido para el otro elemento de cuantificación: el tipo de gravamen. Tendrá razón de ser en aquellos supuestos en los que técnicamente pueda hablarse de base y su juego cuantitativo queda limitado, también, por el coste del servicio. Su determinación exacta, en determinados casos, podrá hacerse por norma reglamentaria y ordenanza (también reglamento) dentro del límite citado. Su técnica concreta (tipo fijo, porcentual, tipo máximo o tarifa de tipos) podrá ser hecha, normalmente, en estas normas.

La capacidad económica es igualmente un principio que debe ser observado en la tasa. También presenta determinadas singularidades. El coste del servicio como guía y límite de la cuantificación constituye ya una buena observancia del principio a que nos referimos, ya que ningún sujeto manifiesta por verse afectado por una actividad administrativa o simplemente por utilizar un servicio público más capacidad económica que el coste individualizado de éstos.

Junto a este tipo de tasa vinculada al coste del servicio, están las tasas libres. Su cuantía es muy superior al citado coste porque la autorización administrativa (licencia) se concede previo un servicio público de verificación a un número restringido de solicitantes y les atribuye una situación de competencia limitada con aumento de su beneficio. A priori, el número de licencias está limitado, aunque todos los solicitantes cumplan los requisitos. Esta exorbitancia está aquí justificada. Sería contrario al principio de capacidad económica que la tasa se vinculase aquí al coste del servicio. Es necesario buscar otros criterios que reflejen mejor, en este caso concreto, la capacidad.

Esta cuestión fue resuelta con acierto por la LTPP (art. 19) en las tasas por utilización del dominio público al llamar en la cuantificación de éstas a la «utilidad». Dice el citado precepto que «el importe de las tasas por la utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público se fijará tomando como referencia el valor de mercado correspondiente o el de la utilidad derivada de aquélla». Este precepto habilita a la Administración para un ajuste de la tasa a situaciones, como hemos dicho, de competencia restringida (licencias de telefonía, televisión, etc.). La técnica para una verificación más exacta de la citada utilidad es la subasta pública de las licencias.

Mayor dificultad presenta la exención de las tasas por falta de capacidad económica del administrado. Lo que es posible en el impuesto por la contemplación global del sujeto pasivo no lo es en las tasas donde no hay más reflexión que la puramente bilateral: coste del servicio-tasa. No obstante, debería avanzarse en una consideración global del sujeto dado que los servicios públicos y las actividades administrativas son, en ocasiones, esenciales. En otras palabras, habría que establecer la exención en las tasas para aquellos sujetos (sólo personas físicas) que no tengan capacidad económica por no sobrepasar un mínimo de subsistencia. Las Leyes de Haciendas Locales han tenido siempre una referencia a esta cuestión importante y hoy el TRLRHL dispone en su artículo 24.3 que «para la determinación de la cuantía de las tasas deberán tenerse en cuenta los criterios genéricos de capacidad económica de los sujetos obligados a satisfacerlas». El legislador parece referirse a una capacidad económica «grupal» y no individual, lo que puede conducir a una escasa efectividad de esta norma. Esta línea la LTPP, artículo 8: «En la fijación de las tasas se tendrá en cuenta, cuando lo permitan las características del tributo, la capacidad económica de las personas que deban satisfacerlas».

Finalmente, parece innecesario decir que las tasas no tienen que cubrir siempre y necesariamente el coste del servicio o de la actividad de que se trate, ya que junto a la utilidad o beneficio particular hay también otros de carácter general que no pueden ser objeto de imputación singular.

Las tasas y, concretamente, las estatales, son objeto de modificaciones cuantitativas frecuentes, incluso en las Leyes de Presupuestos.