Читать книгу Curso de derecho financiero - Juan Calvo Vérgez - Страница 65

La parafiscalidad ha sido otra figura que ha levantado dudas sobre su carácter tributario. Avanzar en su mejor delimitación ha sido una tarea tradicional de la doctrina que ha contribuido a un esclarecimiento de la misma. Históricamente, la esencia de esta figura ha sido fijada en aspectos diversos: su carácter extrapresupuestario, la afectación del ingreso, su exigencia por las Administraciones descentralizadas, su atribución a entidades y personas no estrictamente administrativas, etc. En la medida que el ordenamiento constitucional ha seguido una línea rigurosa de atribución de poderes y, en consecuencia, una mejor definición e interpretación de la reserva de ley, el fenómeno de la parafiscalidad ha ido reduciendo su importancia. La reserva de ley exige que la creación de tributos (prestaciones patrimoniales coactivas) sea hecha por una norma con valor de ley. Los tributos se afectan al gasto público y, en consecuencia, sólo son debidos a Administraciones Públicas. Finalmente, el principio de universalidad presupuestaria impide el establecimiento y supervivencia de gastos e ingresos fuera del Presupuesto mismo.

En resumen, el avance del constitucionalismo ha significado una delimitación y clarificación importantes de institutos jurídicos como el tributo y el Presupuesto, así como una atribución de Poder Financiero estricta (tanto en el ingreso como en el gasto públicos). Todo ello tenía que significar un retroceso conceptual y práctico de la parafiscalidad, fenómeno confuso surgido muchas veces más al amparo de poderes fácticos que de la Ley Fundamental misma.

El ordenamiento constitucional-financiero español permite el avance apuntado. La Constitución dispone en su artículo 31.3 que «sólo podrán establecerse prestaciones personales o patrimoniales de carácter público con arreglo a la ley». Cualquiera que sea la esencia de la parafiscalidad no hay duda de su carácter de prestación patrimonial y, por ello, de su inclusión en la reserva de ley que acabamos de transcribir. Por otra parte, la relación parafiscalidad-carácter extrapresupuestario de los ingresos ha sido delimitada por la misma Constitución al disponer que «los Presupuestos Generales del Estado… incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal…» (art. 134.2). En definitiva, no cabe ya parafiscalidad de la Administración por el carácter extrapresupuestario de los ingresos de que se trate.

Como ya se ha señalado a lo largo de este Capítulo, tras la aprobación de la Ley 8/2017 se eliminó de nuestra legislación tributaria la figura de las exacciones parafiscales, introduciéndose en cambio el concepto de «prestaciones patrimoniales de carácter público», las cuales son de exigibilidad coactiva, pudiendo diferenciarse la existencia de dos categorías. En primer lugar, las prestaciones tributarias, que serán aquellas que tengan la consideración de tasas, contribuciones especiales e impuestos. Y, en segundo término, las no tributarias, a saber, las demás que atiendan a fines de interés general, diferenciadas de las tasas y de los precios públicos.

– Históricamente la sistematización de la LGT no ha dejado lugar, en un plano conceptual, a la parafiscalidad dentro del círculo estricto de las Administraciones Públicas a que nos venimos refiriendo: o son tasas (por contemplar una actividad administrativa) o son impuestos (por no hacerlo). En la actualidad la vigente Disposición Adicional Primera de la LGT ha pasado a denominarse «prestaciones patrimoniales de carácter público» en lugar de «exacciones parafiscales», definiéndolas como aquellas prestaciones patrimoniales de carácter público que se exigen con carácter coactivo, las cuales pueden tener carácter tributario (tasas, contribuciones especiales e impuestos) o no tributario (las demás prestaciones que exigidas coactivamente respondan a fines de interés general). Las llamadas «prestaciones patrimoniales de carácter público» tendrán la consideración de «tributarias» cuando dichas prestaciones tengan la consideración de tasas, contribuciones especiales e impuestos a las que se refiere el art. 2 de la LGT, adquiriendo en cambio la consideración de prestaciones de «carácter público no tributarias» aquellas otras que, teniendo tal consideración, se exijan por prestación de un servicio gestionado de forma directa mediante personificación privada o mediante gestión indirecta. En concreto, tendrán tal consideración aquellas exigidas por la explotación de obras o la prestación de servicios, en régimen de concesión o sociedades de economía mixta, entidades públicas empresariales, sociedades de capital íntegramente público y demás fórmulas de Derecho privado.

– Se configuran así estas contraprestaciones económicas que se perciban por la explotación de obras públicas o por la prestación de servicios públicos como una nueva modalidad de «prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario», de acuerdo con la categoría prevista para el ámbito local en el art. 2.2 del TRLRHL. Esta nueva categoría (las prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario) presenta una naturaleza jurídica distinta a la de la tasa (en la medida en que se configura como una prestación pública de carácter no tributario) y a la de los precios públicos (al exigir estos, como es sabido, que sean de solicitud voluntaria por parte de los administrados).

– Las prestaciones patrimoniales de carácter público podrán calificarse como prestaciones tributarias cuando tengan la consideración de tasas, contribuciones especiales e impuestos y consistan en prestaciones pecuniarias exigidas por una Administración Pública como consecuencia de la realización del supuesto de hecho al que la ley vincula el deber de contribuir, con el fin primordial de obtener los ingresos necesarios para el sostenimiento de los gastos públicos. Y, de cara a la consideración de dichas prestaciones patrimoniales de carácter público como tasas, será necesario que sometan a gravamen la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de Derecho público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al obligado tributario, cuando los servicios o actividades no sean de solicitud o recepción voluntaria para los obligados tributarios o no se presten o realicen por el sector privado.

– Tratándose de prestaciones patrimoniales de carácter público que no tienen naturaleza tributaria, éstas serán las demás prestaciones que, exigidas coactivamente, respondan a fines de interés general. Las citadas prestaciones patrimoniales de naturaleza no tributaria aparecen así delimitadas por los rasgos de la coactividad (que no puede considerarse específica y distintiva de las prestaciones patrimoniales públicas no tributarias) y la finalidad de interés general.

– A la luz de la reforma introducida en la Disp. Adic. Primera de la LGT, determinadas formas de gestión de las prestaciones patrimoniales de carácter público no tributarias (caso de las gestionadas de forma directa o indirecta mediante personificación privada o mediante gestión indirecta) podrán ser acometidas con las atribuciones propias de las prestaciones patrimoniales de carácter público (presunción iuris tatum y autoejecutividad) cuando se gestionen directamente por las Administraciones Públicas.

– En la práctica habrá que estar al contenido de la ley que, en cada caso, cree y regule este tipo de ingresos públicos, procediendo a fijar todos los extremos que definan una prestación patrimonial de carácter público sin que, por el mero hecho de ser públicos, deban considerarse afectados por la normativa tributaria, sea esta general o especial. Y ello sin perjuicio de que aquella ley que regule una concreta prestación patrimonial de carácter público no tributaria pueda remitirse a normas tributarias, debiendo hacerlo de forma expresa y concreta.

La STC de 5 de mayo de 2019 terminó de zanjar el debate jurídico suscitado sobre la financiación de servicios públicos coactivos mediante tarifas, al admitir de forma indubitada esta opción denominando a la prestación patrimonial pública no tributaria «tarifa». De acuerdo con lo declarado por el intérprete supremo de nuestra Constitución a través del citado pronunciamiento las tarifas son ingresos privados de los prestadores del servicio, no hallándose referida la coactividad del servicio a la exacción de la tarifa por una Administración Pública sino, por el contrario, a la naturaleza del servicio, que será coactivo cuando resulte esencial para la vida privada o social del administrado y cuando sea prestado en régimen de monopolio. Tal y como precisa además el TC la financiación de un servicio público puede hacerse de varias formas, con ingresos tributarios o no tributarios. Y ni la Constitución ni el Tribunal Constitucional han limitado nunca estas formas de financiación a una sola. Con carácter adicional en aquellos casos en los que el Estado y las CCAA presten servicios esenciales y coactivos a través de concesionarios no tendrán que aprobar las tarifas mediante ley, ya que la propia Ley 8/2017 «colma» dicha exigencia, siendo respetada la reserva de ley del art. 31.3 CE.