Читать книгу Salud y asistencia sanitaria en España en tiempos de pandemia covid-19 - Juan Carlos Alvarez Cortes - Страница 230

El día 21 de junio, como se ha indicado, finalizó el proceso de desescalada y la vigencia del primer estado de alarma, pero no así la necesidad de seguir controlando la pandemia y de mantener a raya al virus (cuya incidencia por esas fechas se movía dentro de límites aceptables). En este escenario de control fue preciso adoptar una serie de medidas para seguir haciendo frente a la pandemia y evitar un nuevo incremento de casos. Con este objetivo se aprobó el Real Decreto-ley 21/2020, de 9 de junio, de medidas urgentes de prevención, contención y coordinación necesarias para hacer frente a la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, así como prevenir posibles rebrotes, con vistas a la superación de la fase III del Plan para la Transición hacia una Nueva Normalidad por parte de algunas provincias, islas y unidades territoriales y, eventualmente, la expiración de la vigencia del estado de alarma declarado por el RD 463/2020 y sus prórrogas.

Como quiera que la situación de emergencia sanitaria por COVID-19 aún persiste, conservan vigencia las medidas de prevención, contención y coordinación adoptadas en ese real decreto-ley. En su extensa Exposición de Motivos, tras poner de manifiesto las distintas actuaciones abordadas por el Gobierno para articular jurídicamente la respuesta a la pandemia del COVID-19 –de un lado, la declaración del estado de alarma mediante el RD 463/2020 y las medidas adoptadas en su virtud, y de otro la adopción de sucesivos reales decretos-leyes, fundamentalmente dirigidos a paliar las consecuencias y efectos negativos que en el ámbito socioeconómico está suponiendo la pandemia–, el RDL 21/2020 justifica en la rápida y devastadora evolución de la pandemia y en la necesidad de garantizar la eficaz gestión de dicha emergencia sanitaria, la decisión del Gobierno de solicitar al Congreso de los Diputados autorización para prorrogar hasta en seis ocasiones el estado de alarma, así como la vigencia de las medidas contenidas en el RD 463/2020.

Tras exponer el proceso de progresiva desescalada que tuvo lugar en la última etapa de vigencia del primer estado de alarma –mediante Acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de abril de 2020 se aprobó el Plan para la transición hacia una nueva normalidad–, el RDL 21/2020 alertaba de que la –por aquellas fechas– evolución favorable en la contención de la pandemia (evolución favorable que tristemente se vio truncada después del verano con la irrupción de dos nuevas oleadas del virus mucho más devastadoras que la primera), no eximía a los poderes públicos de su deber de “organizar y tutelar la salud pública a través de medidas preventivas y de las prestaciones y servicios necesarios” establecido en el art. 43.2 CE para garantizar el derecho a la protección de la salud. Tras esa reflexión, el autor del RDL 21/2020 continúa afirmando lo siguiente: “Por ello, ante los posibles riesgos que pudieran derivarse de la pérdida de vigencia automática de dichas medidas para la favorable evolución en el logro de los objetivos de contención de la pandemia, por la aparición de nuevos brotes epidemiológicos y nuevas cadenas de transmisión no identificadas que comprometieran la garantía de la integridad física y la salud de las personas y que situasen de nuevo bajo una enorme presión asistencial los recursos sanitarios disponibles, desde la óptica del deber constitucional de los poderes públicos de organizar y tutelar la salud pública a través de medidas preventivas, se hace urgente y necesaria la adopción de dichas medidas preventivas, mientras no sea declarada oficialmente la finalización de la situación de crisis sanitaria. A ese fin responde el presente real decreto-ley con el establecimiento de un deber general de cautela y protección que afiance comportamientos de prevención en el conjunto de la población, y con la adopción de una serie de medidas urgentes de prevención, contención y coordinación, dirigidas a garantizar el derecho a la vida y a la protección de salud mientras perdure la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, una vez expirada la vigencia del estado de alarma y de las medidas extraordinarias de contención, incluidas las limitativas de la libertad de circulación, establecidas al amparo de aquel. Adicionalmente, la amplitud y gravedad de esta crisis sanitaria han puesto de manifiesto determinadas carencias en la regulación contenida en nuestra legislación ordinaria, al margen de la declaración del estado de alarma, para hacer frente a crisis sanitarias de esta o similar naturaleza. Por ello se considera también necesario acometer una serie de modificaciones puntuales de la legislación sanitaria de modo que se garantice a futuro la articulación de una respuesta eficaz y coordinada de las autoridades sanitarias ante este tipo de crisis”.

El carácter urgente de dichas modificaciones se justificaba, de un lado, en la pervivencia por entonces de la situación de crisis derivada de la pandemia oficialmente declarada como tal, y de otro lado, en la naturaleza y evolución imprevisible de la misma, en los términos antes reseñados, que, según declara la exposición de motivos del RDL 21/2020, “aconsejan la inmediata modificación de aquellos preceptos previstos en la legislación en vigor para hacer frente a este tipo de situaciones, a fin de garantizar una mayor eficacia y coordinación en la adopción de medidas para afrontarlas, no solo a futuro, con carácter general, sino también, en el momento actual, ante la contingencia que supondría la aparición de eventuales rebrotes de transmisión comunitaria del COVID-19. A tal efecto, dichas modificaciones permitirán que a través de la figura de las ‘actuaciones coordinadas en salud pública’, se puedan elaborar o activar planes y estrategias de actuación para afrontar emergencias sanitarias. Asimismo, se pretende garantizar la adecuada coordinación entre las autoridades sanitarias y reforzar el funcionamiento del conjunto del sistema nacional de salud, ante crisis sanitarias”.

El capítulo I del RDL 21/2020, artículos 1 a 5, recoge las disposiciones generales, esto es, el objeto y el ámbito de aplicación del real decreto-ley, los órganos competentes, así como las medidas que se deben adoptar para evitar la generación de riesgos de propagación de la enfermedad COVID-19. Asimismo, se prevé la adopción de planes y estrategias de actuación para afrontar emergencias sanitarias, mediante actuaciones coordinadas en salud pública, para el desarrollo de las distintas actividades que se contemplan en los capítulos siguientes.

El Capítulo II, integrado por los artículos 6 a 16, se ocupa del mantenimiento de determinadas medidas de prevención e higiene, como son el uso obligatorio de mascarillas en la vía pública, en espacios al aire libre y en espacios cerrados de uso público o que se encuentren abiertos al público, así como en los transportes. Como ya venía sucediendo, esta obligación no será exigible a los que presenten algún tipo de enfermedad o dificultad respiratoria que pueda verse agravada por el uso de la mascarilla o que, por su situación de discapacidad o dependencia, no dispongan de autonomía para quitársela, o bien presenten alteraciones de conducta que hagan inviable su utilización; tampoco cuando se haga deporte individual al aire libre; ni en los supuestos de fuerza mayor o situación de necesidad; o cuando, por la propia naturaleza de las actividades, su uso resulte incompatible, con arreglo a las indicaciones de las autoridades sanitarias. Asimismo, se contempla la posibilidad de que las mascarillas puedan ser adquiridas de manera unitaria en las oficinas de farmacia, lo que facilita su acceso a la población. Esta medida, junto con la modificación establecida en el texto refundido de la Ley de garantías y uso racional de los medicamentos y productos sanitarios, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2015, de 24 de julio, permite que el acceso a las mascarillas pueda realizarse en condiciones económicas no abusivas. Igualmente, en este capítulo se contempla la adopción de determinadas medidas de prevención en el entorno de trabajo, tales como la ordenación de los puestos de trabajo o la organización de los turnos para evitar aglomeraciones, así como el mantenimiento de medidas de prevención e higiene básicas en los establecimientos comerciales, en los centros residenciales de carácter social, en los hoteles y alojamientos turísticos o en las actividades de hostelería y restauración, entre otras. Cabe señalar que la prioridad del trabajo a distancia (modalidad de prestación del trabajo que en las actuales circunstancias despliega una indiscutible funcionalidad preventiva) frente a la cesación temporal o reducción de la actividad (que no frente al desarrollo del trabajo en modalidad presencial), prioridad sobre los ERTEs establecida en el art. 5 del RDL 8/2020, dejó de estar en vigor el pasado 21 de septiembre de 2020. En el ámbito deportivo, por su parte, se reconoce la competencia del Consejo Superior de Deportes para aplicar estas medidas en determinadas competiciones profesionales, una vez oído el organizador, el Ministerio de Sanidad y las comunidades autónomas; y en función de las circunstancias concurrentes y la necesaria protección de deportistas y público.

El capítulo III, artículos 17 y 18, recoge diversas disposiciones que habilitan para regular la oferta de plazas y el volumen de ocupación en los servicios de transporte de viajeros por vía marítima, por ferrocarril y por carretera, todos ellos de competencia estatal. Los operadores de transporte con número de asiento preasignado deberán conservar, a disposición de las autoridades de salud pública, la información de contacto de los pasajeros durante un mínimo de cuatro semanas, con la finalidad de realizar la trazabilidad de los contactos. Asimismo, se habilita al titular de la Dirección General de la Marina Mercante para ordenar, a propuesta del Ministerio de Sanidad, la adopción de medidas sanitarias para el control de buques, incluidos los de tipo crucero, que realicen viajes internacionales y naveguen por aguas del mar territorial con objeto de entrar en puertos españoles.

El Capítulo IV, artículos 19 a 21, contiene medidas relativas a medicamentos, productos sanitarios y productos necesarios para la protección de la salud. Entre otros aspectos, se establece, en materia de medicamentos, la necesidad de dar continuidad a las medidas de suministro de información, abastecimiento y fabricación de aquellos considerados esenciales para la gestión sanitaria del COVID-19. Igualmente, para proteger la salud pública, se debe garantizar su abastecimiento en centros y servicios sanitarios, lo cual requiere una distribución capaz de cubrir el consumo con la agilidad necesaria. Por lo que respecta a los productos sanitarios y a los biocidas, se incorporan las medidas imprescindibles para garantizar la fabricación y puesta a disposición de mascarillas quirúrgicas, batas quirúrgicas, soluciones y geles hidroalcohólicos para la desinfección de manos y antisépticos de piel sana a un ritmo adecuado para atender el considerable volumen de demanda existente.

El Capítulo V, artículos 22 a 27, prevé medidas para la detección precoz de la enfermedad y el control de las fuentes de infección y vigilancia epidemiológica. De este modo, se señala de manera específica que el COVID-19, enfermedad producida por la infección por el virus SARS-CoV-2, es una enfermedad de declaración obligatoria urgente, calificación que en la práctica ya tenía por ser un subtipo de la familia SARS (síndrome respiratorio agudo grave), y estar prevista en los anexos I. 48 y II.1.B del Real Decreto 2210/1995, de 28 de diciembre, por el que se crea la red nacional de vigilancia epidemiológica. Asimismo, se da continuidad a una serie de obligaciones de recogida, tratamiento y remisión de información, de los datos de relevancia epidemiológica y sanitaria que sean pertinentes, siempre salvaguardando los derechos de protección de datos personales, así como al sistema establecido con los laboratorios para la recogida y remisión de información con el resultado de pruebas diagnósticas por PCR (reacción en cadena de la polimerasa) en España como complemento al sistema de vigilancia individualizada de los casos de COVID-19.

El Capítulo VI, artículos 28 a 30, dispone una serie de medidas para garantizar las capacidades del sistema sanitario en materia de recursos humanos, planes de contingencia y obligaciones de información; mientras que el Capítulo VII, que se integra por el artículo 31, regula el régimen sancionador aplicable al incumplimiento de las medidas de prevención y de las obligaciones establecidas en el real decreto-ley.

Adicionalmente, se adoptan en la parte final del RDL 21/2020 otras medidas de las que destacamos, por su relación con la temática de este trabajo, las contenidas en:

– La disposición adicional sexta, sobre gestión de la prestación farmacéutica, que establece de manera coyuntural, y hasta que finalice la actual situación de crisis sanitaria, la posibilidad de establecer las medidas oportunas para dispensar los medicamentos en modalidad no presencial, garantizando la óptima atención con la entrega, si procede, de los medicamentos en centros sanitarios o, en establecimientos sanitarios autorizados para la dispensación de medicamentos próximos al domicilio del paciente, o en su propio domicilio. A estos efectos se establece que será el servicio de farmacia dispensador el responsable tanto del suministro de los medicamentos hasta el lugar de destino, como del seguimiento farmacoterapéutico.

– La disposición final segunda, que modifica la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud. En primer lugar, se modifica la figura de las “actuaciones coordinadas en salud pública”, prevista en el artículo 65, permitiendo que a través de este instrumento se puedan elaborar o activar planes y estrategias de actuación. En segundo lugar, se introduce en un nuevo artículo 65 bis un deber de suministro de información por parte de las comunidades autónomas en situaciones de emergencia para la salud pública, a fin de garantizar la adecuada coordinación entre las autoridades sanitarias y reforzar el funcionamiento del conjunto del SNS.

– La disposición final tercera, que modifica el artículo 94.3 del texto refundido de la Ley de garantías y uso racional de los medicamentos y productos sanitarios. Esta reforma viene a completar la ya realizada del apartado 2 de este mismo artículo durante la vigencia del estado de alarma, con objeto de poder fijar el precio de aquellos productos necesarios para la protección de la salud poblacional. Se reserva a la Comisión Interministerial de Precios de los Medicamentos la adopción del procedimiento a seguir para la fijación de dicho precio.

Como justificación de las medidas adoptadas en estas dos disposiciones finales, la Exposición de Motivos señala: “Desde la perspectiva de las medidas adoptadas en las disposiciones finales segunda y tercera del presente real decreto-ley, a lo largo de los últimos meses y, sobre todo, durante la semana previa a la declaración del estado de alarma, se puso manifiesto que la legislación sectorial en materia sanitaria no contaba con instrumentos suficientemente precisos que permitieran afrontar una situación como la de crisis sanitaria en la que el país aún se encuentra inmerso. En este sentido, se aprueban medidas específicas que refuerzan los instrumentos de coordinación y cooperación en materia de salud pública a la vista de las características globales de la epidemia. Estas singularidades exigen, de modo inmediato, facultar al Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud para que, en el marco de las actuaciones coordinadas, se puedan diseñar y activar planes y estrategias de actuación en casos de emergencias sanitarias, contando con la participación de todas las administraciones concernidas. Asimismo, se establecen nuevos deberes de información en situaciones de emergencia para la salud pública. La experiencia vivida durante la crisis sanitaria ha puesto de relieve la perentoriedad del suministro de información entre autoridades sanitarias que facilite el seguimiento de la evolución epidemiológica y de las medidas de prevención, control y contención adoptadas al respecto. Solamente de este modo se podrá garantizar de manera suficiente la coordinación reforzada del conjunto del sistema sanitario, que permita dar respuestas eficaces a situaciones excepcionales como la presente”.

Se establece, por tanto, un sistema de cogobernanza de la situación de emergencia sanitaria por COVID-19, que se materializaría en la adopción de estrategias coordinadas y consensuadas por los distintos agentes implicados en la evaluación y gestión del riesgo pandémico. Los términos de esa gobernanza vienen plasmados en el “Plan de Respuesta Temprana en un escenario de Control de la pandemia por COVID-19”, acordado por el Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud el 16 de julio de 2020. En este Plan se establece que los aspectos relativos a la gestión estratégica de la preparación y respuesta ante amenazas sanitarias se analizan en el Comité de Dirección del COVID-19 creado en el Ministerio de Sanidad y en el seno del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud (CISNS), que es el que acuerda la implementación de las acciones frente al COVID-19 en el conjunto de las comunidades autónomas, a través del Pleno, la Comisión de Salud Pública y la Ponencia de Alertas y Planes de Preparación y Respuesta, bajo la coordinación del Ministerio de Sanidad. El objetivo de esta coordinación es la armonización de las actuaciones en todo el territorio nacional, teniendo en cuenta las directrices del Ministerio de Sanidad y las recomendaciones de la Unión Europea y la Organización Mundial de la Salud.