Читать книгу Salud y asistencia sanitaria en España en tiempos de pandemia covid-19 - Juan Carlos Alvarez Cortes - Страница 239

La asistencia sanitaria en el contexto de la Unión Europea se regula tanto en los reglamentos comunitarios sobre coordinación de los sistemas de Seguridad Social [Reglamento núm. 883/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo de 29 de abril de 2004 sobre la coordinación de los sistemas de Seguridad Social (en adelante, Reglamento de base) y Reglamento núm. 987/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo de 16 de septiembre de 2009 por el que se adoptan las normas de aplicación del Reglamento núm. 883/2004, sobre la coordinación de los sistemas de Seguridad Social (en adelante, reglamento de aplicación)] como en la Directiva 2011/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de marzo de 2011, relativa a la aplicación de los derechos pacientes en la asistencia sanitaria transfronteriza (en adelante, Directiva 2011/24/UE).

En relación con los reglamentos, conviene tener presente dos aspectos, sin los cuales se hace realmente difícil entender la materia objeto de análisis.

El primero es que estos reglamentos no crean un sistema unificado de sistemas de Seguridad Social, es decir, no establecen un régimen jurídico único de común aplicación a todos los Estados miembros de la Unión. Lo que contemplan es un sistema coordinado, conforme al cual cada estado miembro aplica su propia legislación interna sobre Seguridad Social (cada estado regula su propio catálogo de prestaciones, procedimientos, sistemas de financiación y gestión, etc.), correspondiendo a la Unión Europea la coordinación de dichas acciones nacionales4.

Por tanto, el objetivo de estos reglamentos no consiste en adoptar una legislación única para todos los ciudadanos de la Unión Europea, ni tampoco en crear un sistema único que sustituya a los diferentes sistemas nacionales de seguridad social de los estados miembros. Su propósito se centra en articular unas reglas comunes de funcionamiento que permitan coordinar los distintos sistemas normativos de Seguridad Social existentes para poder garantizar a las personas que se desplazan dentro de la Comunidad, a las personas a su cargo y a sus supérstites, el mantenimiento de los derechos y ventajas que hayan adquirido o estén adquiriendo5.

En palabras del TJUE, los estados miembros “conservan su competencia para organizar sus sistemas de Seguridad Social” correspondiendo “a la legislación de cada Estado miembro determinar [entre otros aspectos] los requisitos que confieren derecho a las prestaciones”6, pues “el Derecho comunitario no restringe la competencia de los Estados miembros para organizar sus sistemas de Seguridad Social”7. Por consiguiente, “a falta de una armonización a escala comunitaria, corresponde a la legislación de cada Estado miembro determinar […] los requisitos del derecho o de la obligación de afiliarse a un régimen de Seguridad Social”8 y “los requisitos que confieren derecho a las prestaciones”9.

Ahora bien, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (en adelante, TJUE) también especifica que en el ejercicio de dicha competencia los Estados miembros deben respetar el Derecho de la Unión “y, en concreto, las disposiciones del TFUE sobre la libertad, que se reconoce a todo ciudadano de la Unión, de circular y residir en el territorio de los Estados miembros”10. Se insiste, igualmente, en que los estados miembros “están obligados a garantizar lo mejor posible la igualdad de todos los trabajadores que desarrollan sus actividades en su territorio, así como a no penalizar a los que ejerciten su derecho a la libre circulación”11. De tal manera que “las diferencias de fondo y de procedimiento entre los regímenes de Seguridad Social de cada Estado miembro y, por consiguiente, entre los derechos de las personas afiliadas a ellos” no tienen que afectar a los ciudadanos de la Unión12.

En definitiva, queda claro, que “el Derecho de la Unión no merma la competencia de los estados miembros para organizar sus sistemas de Seguridad Social y, a falta de una armonización a escala de la Unión, corresponde a la legislación de cada Estado miembro determinar los requisitos que confieren derecho a las prestaciones en materia de seguridad social”. Y que en el ejercicio de esta competencia, “los estados miembros deben respetar el Derecho de la Unión, que incluye los principios establecidos por el Tribunal de Justicia en su jurisprudencia sobre la interpretación del principio de cooperación leal”13.

El segundo aspecto a aclarar respecto a los reglamentos comunitarios es que si bien excluyen expresamente de su campo de aplicación la asistencia sanitaria de carácter universal (artículo 3.5 del Reglamento de base); sí contemplan, en cambio, una prestación a la que denominan prestación en especie [artículo 3.1.a) y b) del Reglamento de base], que engloba las prestaciones de enfermedad, de maternidad y de paternidad asimiladas14, definidas como aquellas que están “destinadas a proveer, facilitar, abonar directamente o reembolsar los costes de la atención sanitaria y de los productos y servicios accesorios de dicha atención” [artículo 1.v bis) i) del Reglamento de base]. Estas prestaciones en especie, como veremos más adelante, son por naturaleza inexportables, razón por la que se prevén unas soluciones específicas para los distintos supuestos en los que el beneficiario no se encuentre en el Estado competente15.

Por lo que se refiere a la Directiva 2011/24/UE, traspuesta a nuestro ordenamiento jurídico a través del Real Decreto 81/2014, de 7 de febrero, por el que se establece las normas para garantizar la asistencia sanitaria transfronteriza, y por el que se modifica el Real Decreto 1718/2010, de 17 de diciembre, sobre receta médica y órdenes de dispensación, amplía los supuestos amparados por la asistencia sanitaria recogidos en los reglamentos, y ello en base, prioritariamente, a la jurisprudencia del TJUE fundamentada, no en el principio de libre circulación de trabajadores (artículo 48 del TFUE), sino en el de libre prestación de servicios (artículo 56 del TFUE). Repárese en que el TJUE venía desarrollando y garantizando en sus sentencias el derecho a la asistencia sanitaria “universal” apoyada en el derecho a la salud pública consagrado en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (artículo 35) y en el TFUE (artículo 168)16.

En este orden, el objetivo de la Directiva no es otro que “establecer normas para facilitar el acceso a una asistencia sanitaria transfronteriza segura y de alta calidad” y promover “la cooperación en la asistencia sanitaria entre Estados miembros, con pleno respeto a las competencias nacionales en la organización y la prestación de asistencia sanitaria” (artículo 1 y considerando 10). Asimismo, la directiva referenciada trata de “aclarar su relación con el marco existente para la coordinación de los sistemas de Seguridad Social, Reglamento (CE) no 883/2004, con miras a la aplicación de los derechos de los pacientes” (artículo 1) porque, como bien señala su considerando 30, “los dos sistemas deben ser coherentes: o bien se aplica la presente Directiva o bien se aplican los Reglamentos de la Unión sobre coordinación de los sistemas de seguridad social”.