Читать книгу Podstawy ekonomii - Группа авторов - Страница 27

W latach 1989–1990 w większości państw Europy Środkowo-Wschodniej dokonały się fundamentalne zmiany polityczne, które doprowadziły m.in. do radykalnych reform systemu gospodarczego. Szybko przystąpiono do tworzenia systemu opartego na mechanizmach rynkowych i prywatnej własności. Tak się złożyło, że Polska pierwsza weszła na drogę transformacji, której dotąd żadne państwo nie przebyło. Byłoby zatem dziwne i mało prawdopodobne, gdyby w tej sytuacji uzyskano powszechną akceptację dla wprowadzanych rozwiązań oraz zdołano szybko i skutecznie osiągnąć wszystkie zamierzone cele, uniknąć błędów, trudności i napięć społecznych.

Do przygotowywania nowego systemu gospodarczego przystąpiono jesienią 1989 r., gdy zaczynał pracę parlament wybrany 4 czerwca 1989 r. i powstawał rząd z dominującą pozycją przedstawicieli i zwolenników NSZZ Solidarność. Politycy polscy przyjęli sugestie Banku Światowego (a zwłaszcza prof. Jeffreya Sachsa, współpracownika Miltona Friedmana) zawierające zarys rekomendowanych rozwiązań. Były one oparte na tzw. Konsensusie Waszyngtońskim i zawierały pakiet propozycji kierowanych wtedy przez międzynarodowe instytucje finansowe (głównie Międzynarodowy Fundusz Walutowy i Bank Światowy) do państw wkraczających na drogę rozwoju (głównie z Ameryki Południowej, Azji, Afryki). Pakiet ten opierał się na trzech filarach: prywatyzacja, liberalizacja i deregulacja. Było to zgodne z powszechnie wtedy akceptowaną doktryną liberalno-rynkową, której symbolem stał się M. Friedman z Uniwersytetu w Chicago (w 1976 r. otrzymał Nagrodę Nobla z ekonomii). W okresie przełomu systemowego w Polsce doktrynę tę uznano za odpowiadającą naszym oczekiwaniom i potrzebom, co było zrozumiałe, zważywszy na przykre doświadczenia z systemem istniejącym dotychczas.

Powodzenie reformy zależało w pewnej mierze od tego, kto w rządzie będzie odpowiadał za przygotowanie i prawne uregulowanie nowych rozwiązań, tym bardziej że podczas wcześniejszych faz przygotowań do zmian nie wyłonił się oczywisty kandydat do pełnienia takiej funkcji. Propozycje od desygnowanego na premiera Tadeusza Mazowieckiego otrzymali m.in. prof. Witold Trzeciakowski i prof. Cezary Józefiak. Jednak obaj nie podjęli się tego zadania. Uznali, że realizacja proponowanej koncepcji może napotkać trudne do przezwyciężenia bariery oraz doprowadzić do dużego bezrobocia i obniżenia dochodów ludności, za co nie chcieli brać odpowiedzialności. Ostatecznie realizacji tego odpowiedzialnego zadania podjął się dr Leszek Balcerowicz, wówczas adiunkt SGPiS (został ministrem finansów i wicepremierem). Bardzo szybko przygotowano pakiet dziesięciu ustaw regulujących na nowych zasadach działalność gospodarczą44. Projekty ustaw rząd przedstawił Sejmowi 17 grudnia 1989 r. i jeszcze w grudniu ustawy zostały uchwalone przez parlament i zatwierdzone przez prezydenta. Nowy system zaczął obowiązywać od 1 stycznia 1990 r.

Tempo prac nad nowym systemem, obejmującym swoim zasięgiem prawie całą gospodarkę, było więc niezwykle szybkie. W tych warunkach nie zdołano przeprowadzić pogłębionych analiz, dyskusji i konsultacji społecznych. Problemem stało się też przygotowanie ogromnej ilości przepisów wykonawczych. Należy uwzględnić, że do nowych struktur administracyjnych weszło wielu ludzi, którzy nie mieli doświadczeń w kierowaniu dużymi instytucjami ani odpowiednich kwalifikacji merytorycznych. Trudno w takiej sytuacji uniknąć błędów i uwzględnić wszystkie ważne aspekty i problemy. W praktyce szybko okazało się, że skala trudności jest większa niż przewidywano.

Rezultaty rzeczywiście uzyskane na początku procesu transformacji były na ogół wielokrotnie gorsze od przyjętych jesienią 1989 r. założeń i przewidywań. Dotyczyło to podstawowych wielkości: zmian PKB, produkcji przemysłowej, inflacji, płac realnych, dochodów w rolnictwie i stopy bezrobocia. Pogorszenie sytuacji gospodarczej w Polsce było porównywalne (jeżeli chodzi o skalę) do sytuacji w USA na początku Wielkiego Kryzysu, który wybuchł w 1929 r., chociaż przyczyny w obu przypadkach były zupełnie inne.

W Polsce gwałtowne „tąpnięcie” było ceną, jaką gospodarka i społeczeństwo zapłaciło za przestawienie na system rynkowy i otwarcie na zewnątrz dokonane w formie terapii szokowej. Ciągle otwarte pozostaje pytanie: czy takie rozwiązanie było najlepsze lub wręcz jedyne możliwe? Przez wiele lat, po 1989 r., przyjmowano na ogół bez dyskusji, że była to konieczność, bez alternatywnych możliwości45.

Trudno znaleźć potwierdzenie, że wydłużenie czasu reformy mogło zagrozić jej realizacji ze strony dawnych elit politycznych i „nomenklatury” (nie ma na to dowodów). Bardziej prawdopodobne jest natomiast, że realnym zagrożeniem dla przyjętego kształtu reformy mogła być przeciągana w czasie dyskusja i ścieranie się poglądów wewnątrz nowych sił politycznych, które uzyskały wpływ na rządzenie po 1989 r. W tych kręgach nie było konsensusu dotyczącego podstawowych kwestii. Przykładem może być treść niektórych z 21 postulatów sformułowanych przez NSZZ Solidarność i traktowanych przez ten związek zawodowy jako podstawa programu działania. Wśród tych postulatów znalazły się m.in. następujące:

• wprowadzenie reglamentacji podstawowych artykułów żywnościowych, czyli „kartek” do czasu, w którym będą zaspokojone potrzeby konsumentów,

• zakaz eksportuj towarów, których niedobory występują na rynku wewnętrznym,

• przechodzenie na emeryturę w wieku 50 lat – kobiety i 55 lat – mężczyźni.

Uznano chyba, że w tej sytuacji korzystniejsze będzie stosowanie metody faktów dokonanych, wykorzystując bardzo duży kapitał zaufania społecznego dla nowej władzy.

Nie wszystkie kraje postsocjalistyczne zdecydowały się na przeprowadzenie natychmiastowej terapii szokowej. Na przykład w Czechosłowacji46 przyjęto, że proces transformacji powinien przebiegać stopniowo, tak aby nie doprowadził do wysokiego bezrobocia i spadku dochodów realnych. Zabezpieczenie tych krótkookresowych interesów społeczeństwa potraktowano więc jako priorytet.

Jakie były podstawowe konsekwencje krótkookresowe obu podejść (Polski i Czechosłowacji) przedstawiają dane statystyczne w tabeli 3.1. Analizując te dane, należy pamiętać, że głębokość zachodzących wtedy przemian utrudniała dokonywanie jednoznacznych i precyzyjnych pomiarów, wymagała często zmiany stosowanych metod statystycznych, pomiary nie zawsze mogły być ciągłe i spójne47. Przykładem różnic w pomiarach może być stopa bezrobocia rejestrowanego w Czechach. W niektórych Rocznikach Statystycznych GUS jest to (dla 1990 r.) 4,3%, a w innych tylko 1,0%.

Tabela 3.1. Podstawowe wskaźniki dotyczące Polski i Czech

Źródło: Roczniki Statystyczne GUS.

Z przedstawionych danych widać, że w Czechach udało się utrzymać niską stopę bezrobocia. Stanowiła ona z reguły kilka procent, podczas gdy w Polsce kilkanaście procent (a więc różnice kilkukrotne)48. Do sukcesów Czech należy też zaliczyć poważny wzrost wynagrodzeń realnych. Jedynie w 1990 r. spadły one o 6% w porównaniu z rokiem poprzednim, podczas gdy w Polsce w tym samym czasie spadły aż o około 25%. Między 1990 r. i 1995 r. wynagrodzenia realne wzrosły w Czechach aż o 46%, podczas gdy w Polsce między 1990 a 1996 r. tylko o 3%. W Czechach wyraźnie niższa była też inflacja (liczona w odniesieniu do cen dóbr konsumpcyjnych). W roku 1997 ceny w Czechach były 3-krotnie wyższe niż w 1990 r., podczas gdy w Polsce 7,5-krotnie wyższe. Polska uzyskała natomiast (licząc dla całego okresu uwzględnianego w tab. 3.1) zdecydowaną przewagę w tempie wzrostu PKB. Co prawda jego załamanie nastąpiło w Polsce szybciej i było gwałtowniejsze (1990–1991) niż w Czechach (1991–1992), ale szybsze i większe było też odbicie od dna. Dla całego okresu 1990–1997 Czechy odnotowały spadek PKB o 2%, a Polska wzrost o 26%.

Wydaje się, że pewna specyfika procesu transformacji gospodarki, która ujawniła się na początku lat 90. XX w. w każdym z tych krajów, utrzymała się w dalszych latach. Upraszczając nieco, można chyba powiedzieć, że Polska priorytetowo traktowała wysokie tempo wzrostu gospodarki, mierzone dużymi przyrostami PKB. Natomiast Czechy starały się bardziej uwzględniać i respektować wymogi zrównoważonego rozwoju, nawet wtedy gdy osłabiało to dynamikę wzrostu PKB.

Być może wpłynęły na to istotne różnice między tymi krajami, widoczne w początkowym okresie transformacji. Polska była krajem o ciągle niskim poziomie rozwoju gospodarczego i cywilizacyjnego. Dążenie do szybkiego dogonienia było bardzo silne, a przy tym społeczeństwo potrafiło znosić wiele wyrzeczeń i czekać na poprawę. W Czechach sytuacja była inna. W okresie międzywojennym (ale także przed pierwszą wojną światową) był to jeden z najbardziej rozwiniętych regionów Europy, porównywany niekiedy z Belgią. Istniejący kilkadziesiąt lat system socjalistyczny pozycję tę bardzo osłabił, ale gdy tylko w 1989–1990 r. powstała dogodna sytuacja, Czesi podjęli działania, aby do czołówki Europy powrócić, stawiając sobie cele bardziej różnorodne niż wąsko ujęty wzrost PKB. Dlatego od początku transformacji przywiązywano dużą wagę do takich czynników, jak:

• jakość życia (satysfakcjonujące finansowo i trwałe miejsca pracy, przyjazne środowisko naturalne, rozwinięte usługi o wysokim poziomie),

• równowaga społeczna (wzmacnianie poczucia wartości i pozycji, ograniczanie obszarów biedy i wykluczenia, bezpieczeństwo ekonomiczne, przywracanie podstawowych wartości cywilizacyjnych Europy Zachodniej),

• wysoka jakość procesów gospodarczych (kreatywność, innowacyjność, otwartość na zewnątrz, zdolność do konkurowania i ciągłego unowocześniania struktury gospodarczej).

Skupienie się na zrównoważonym rozwoju jest cechą charakterystyczną dla całego okresu transformacji w Czechach. Świadczy o tym m.in. to, że:

• stopa bezrobocia jest ciągle znacznie niższa (około dwukrotnie) niż w Polsce,

• inflacja nie stanowi problemu,

• finanse publiczne są w dobrym stanie (w 2016 r. wystąpiła nadwyżka budżetowa, dług publiczny stanowił około 40% PKB),

• gospodarka jest bardzo otwarta na zewnątrz – udział eksportu w PKB stanowi powyżej 80% i potrafi z powodzeniem konkurować z firmami zagranicznymi,

• szkolnictwo jest na dobrym poziomie (prawie 10% studentów stanowią obcokrajowcy, a w Polsce tylko 1,5%), a Uniwersytet Karola jest najwyżej oceniany w całej Europie Środkowo-Wschodniej,

• w gospodarce następują pożądane zmiany strukturalne (w 2013 r. na B+R przeznaczono 1,91% PKB, podczas gdy w Polsce zaledwie 0,83%), a udział wyrobów wysokiej techniki w eksporcie ogółem jest kilka razy wyższy niż w Polsce, przedsiębiorstwa innowacyjne stanowią ponad połowę wszystkich przedsiębiorstw, a w Polsce tylko około 25%; ponadto udział produktów nowych w sprzedaży przedsiębiorstw przemysłowych jest dwa razy większy niż w Polsce,

• wskaźnik zagrożenia ubóstwem (uwzględniając transfery socjalne) jest wyraźnie najniższy w całej Unii Europejskiej (w Polsce wyższy od przeciętnego), a zróżnicowanie majątkowo-dochodowe należy do najniższych w UE,

• „ceną”, jaką płacą Czesi za te sukcesy, jest jednak względnie niskie tempo wzrostu PKB, znacznie niższe niż np. w Polsce, chociaż porównywalne z tym, które osiągają rozwinięte kraje UE (a najczęściej nawet wyższe niż tam uzyskiwane).

Tabela 3.2. Zmiany produktu krajowego brutto według parytetu siły nabywczej (na 1 mieszkańca, ceny bieżące)

Źródło: Rocznik Statystyczny RP 2006, GUS, Warszawa 2006, s. 860, tab. 100 (706); Rocznik Statystyczny RP 2015, GUS, Warszawa 2015, s. 877, tab. 96(687).

Początek transformacji krajów postsocjalistycznych nie został w tabeli 3.2 uwzględniony z powodu trudności z wyselekcjonowaniem wiarygodnych danych dotyczących tego okresu. Istniały wtedy duże różnice w sposobach mierzenia zjawisk gospodarczych, a uwalnianie cen spod administracyjnej kontroli następowało w poszczególnych krajach w różnym czasie. Stwarzało to niebezpieczeństwo przedstawiania (nieświadomie lub celowo) zjawisk gospodarczych i ich oceny niezgodnie z rzeczywistością. Na przykład według Rocznika Statystycznego RP 1995 (s. 658) PKB na 1 mieszkańca liczony w cenach bieżących według parytetu siły nabywczej wynosił w 1991 r. w Czechach 7027 USD, podczas gdy według Rocznika Statystycznego RP 1997 (s. 664) było to 8609 USD. Niekiedy różnice między danymi były jeszcze większe, np. PKB na 1 mieszkańca (USD, w cenach bieżących) był w 1993 r. w Czechach prawie 2 razy większy niż w Polsce albo (według innych źródeł) różnica wynosiła zaledwie kilkanaście procent.

Bardzo często można spotkać się fetyszyzowaniem wskaźnika tempa wzrostu PKB i traktowaniem go jako dominującego miernika sukcesów i porażek poszczególnych gospodarek. Takie podejście prowadzi do nadmiernego upraszczania analiz i ocen z nich wyprowadzanych. Patrząc na dane zawarte w tabeli 3.2, można uznać, że spośród krajów postsocjalistycznych w Europie największe sukcesy w latach 1995–2014 odnosiła Białoruś, Rosja i Litwa. Ale czy taka ocena byłaby zasadna? Nawet gdyby do tej oceny dodać, np. w przypadku Białorusi to, że w czasie kryzysu49 stopa bezrobocia nie przekracza 1% i podobnie kształtuje się deficyt budżetowy, a dług publiczny wynosi tylko nieco powyżej 20% PKB, udział eksportu w PKB to prawie 90%, a w relacji do liczby ludności jest znacznie więcej niż w Polsce studentów, abonentów stałego szerokopasmowego łącza internetowego, lekarzy i łóżek szpitalnych. Jednak mimo tak dobrych wskaźników od 2014 r. coraz wyraźniej widać, że gospodarka Białorusi się załamuje i nie jest zdolna do zapewnienia długookresowej konkurencyjności (a w tym także i wysokiego tempa wzrostu PKB). Gwałtowne nasilenie negatywnych szoków zewnętrznych ujawniło zasadnicze mankamenty gospodarki Białorusi, a głównie przestarzałą strukturę przemysłu, niski poziom techniczny, niewydolność systemu finansowego, słabości kapitału ludzkiego, niezdolność instytucji do tworzenia warunków sprzyjających wzrostowi i rozwojowi.

Białoruś jest jednym z wielu krajów o względnie niskim poziomie rozwoju, które przez pewien okres osiągają wysokie tempo wzrostu PKB, bazując na zasobach tradycyjnych czynników produkcji. Jeżeli w odpowiednim czasie nie przygotuje się warunków umożliwiających działanie czynników nowoczesnych, to kraje takie tracą dynamikę wzrostową i zatrzymują się najczęściej na poziomie „średniego dochodu” i względnie niskiej jakości życia. Bardzo duży wpływ na przebieg tych procesów dostosowawczych ma jakość instytucji w danym kraju, zwłaszcza władzy politycznej.

Przyszłość pokaże, które kraje postsocjalistyczne przyjęły i realizowały w okresie transformacji rozwiązania systemowe pozwalające osiągnąć:

• korzystną pozycję konkurencyjną w długim okresie,

• wysokie tempo rozwoju,

• wysoką jakość życia.

Czy będzie to np. Polska czy Czechy? Wraz z upływem czasu wynik takiej rywalizacji w coraz mniejszym stopniu zależy od różnic istniejących między gospodarkami w końcu lat 80., ponieważ przedział czasu staje się wystarczająco długi, aby (w sprzyjających warunkach) zmienić w gospodarce prawie wszystko. Wskazują na to m.in. doświadczenia Singapuru, Irlandii, Estonii, Niemiec po drugiej wojnie światowej, Korei Południowej, Chin.

Realizacja programu szybkiego urynkowienia i prywatyzacji napotykała w Polsce poważne trudności o charakterze ekonomicznym i politycznym. Na podkreślenie zasługuje kilka ważnych kwestii:

1. Wprowadzony od początku 1990 r. jednolity, stały kurs złotego do walut wymienialnych umożliwił przedsiębiorstwom samodzielne zawieranie transakcji eksportowych i importowych. Jednakże w warunkach niekonkurencyjności i małej podaży produkcji krajowej następowało wypieranie produkcji krajowej przez towary zagraniczne.

2. Już w 1989 r. zaczęły powstawać zręby bankowości komercyjnej. Z Narodowego Banku Polskiego wyodrębniono dziewięć banków komercyjnych i umożliwiono powstawanie banków prywatnych. W połowie 1990 r. istniały już 24 banki komercyjne. Wobec braku rodzimego kapitału system bankowości komercyjnej musiał jednak opierać się na inwestorach zagranicznych, a to często wywoływało sprzeciw polityczny.

3. Następował szybki proces uwalniania cen z administracyjnej kontroli. W roku 1990 utrzymano ceny rządowe tylko na: węgiel kamienny, energię elektryczną, czynsze w lokalach kwaterunkowych, bilety w transporcie kolejowym i autobusowym, spirytus i część leków (w końcu 1992 r. 95% stanowiły ceny wolne), ale te gwałtowne zmiany poziomu i relacji cen prowadziły do dużego zróżnicowania sytuacji finansowej przedsiębiorstw, zwłaszcza w ujęciu międzysektorowym (zależnie od możliwości wzrostu cen własnych wyrobów i wzrostu cen dostawców). W rezultacie w jednych przedsiębiorstwach osiągano duży zysk inflacyjny, w innych stratę, a przy tym sytuacja często się zmieniała. Największe zyski inflacyjne wystąpiły w latach 1989 i 1990, gdy wskaźnik rentowności obrotu netto w przedsiębiorstwach wynosił odpowiednio: 46,5% i 30%, ale w 1992 r. spadł do 1,5%.

4. Duża inflacja spowodowała zagrożenie obniżenia poziomu płac realnych i dochodów. Wprowadzona w związku z tym w drugiej połowie 1989 r. niemal pełna indeksacja płac i dochodów okazała się jednak niemożliwa do utrzymania i w 1990 r. z niej zrezygnowano, co wywołało duże niezadowolenie społeczne.

5. Do połowy 1993 r. zrealizowano tylko 1/3 planu prywatyzacji zakładanego na ten okres. Przyczyny opóźnień miały charakter w znacznym stopniu polityczny.

Okazało się, że trudno jest uzgodnić stanowiska w następujących sprawach:

• czy należy dopuścić do dominacji inwestorów zagranicznych w sytuacji, gdy kapitał krajowy jest niewystarczający (w końcu lat 80. Jan Kulczyk miał zaledwie 1 mln USD),

• jakie sektory gospodarki nie powinny być prywatyzowane, aby zapewnić bezpieczeństwo ekonomiczne kraju (np. energetyka, poczta, część banków i towarzystw ubezpieczeniowych, infrastruktura kolejowa i lotnicza),

• jakie formy prywatyzacji preferować: czy takie, które pozwolą zatrudnionym w przedsiębiorstwach pracownikom uzyskać duży udział we własności, czy raczej takie, które pozwolą wprowadzić do przedsiębiorstw inwestorów zewnętrznych dysponujących dużym kapitałem, wysoką techniką, sprawnymi kanałami dystrybucji,

• jak wyciszyć protesty pracowników (związków zawodowych) obawiających się, że prywatyzacja doprowadzi do zwolnień i pogorszenia warunków pracy.

Ponieważ trudno było uzyskać konsensus w tych sprawach, to w Polsce próbowano – bardziej niż w innych krajach postsocjalistycznych – „wszystkiego po trochu” i w niezbyt szybkim tempie.

Gwałtowne i radykalne przestawianie polskiej gospodarki na system rynkowy i prywatną własność doprowadziło do pojawienia się bardzo wysokich kosztów dla społeczeństwa, znacznie wyższych niż zapowiadano wprowadzając reformy. W porównaniu z początkiem 1990 r. w 1993 r. około 40% ludzi żyło poniżej minimum socjalnego, płace, emerytury i renty obniżyły się o 30%, a dochody rolników o 50%, prawie 3 mln osób pozostało bez pracy, ceny dóbr konsumpcyjnych wzrosły o kilkaset procent.

Następowały szybkie zmiany pozycji ekonomicznej i prestiżu poszczególnych grup społeczno-zawodowych. Przed transformacją różnice majątkowo-dochodowe były względnie małe. Możliwości zabezpieczenia sobie (rodzinie) atrakcyjnej konsumpcji zależały nie tyle od nominalnych dochodów, ale raczej od:

• miejsca zajmowanego w systemie władzy (nomenklatura, aparat PZPR), symbolem tego stały się „sklepy za żółtymi firankami”, gdzie uprawnione osoby mogły kupić po niskiej cenie trudno dostępne towary,

• zatrudnienia w przedsiębiorstwach produkujących bądź rozdzielających (sprzedających) atrakcyjne towary deficytowe,

• czasu wolnego (emeryci i renciści mieli dużo czasu i stali w kolejkach, aby kupić towary w oficjalnym handlu),

• uczestnictwa w „szarej strefie” zajmującej się nielegalną dystrybucją deficytowych towarów.

Już po pierwszych miesiącach transformacji uwarunkowania determinujące dostęp do atrakcyjnej konsumpcji uległy radykalnej zmianie. Ceny towarów rosły i zbliżały się szybko do poziomu równowagi. Prawie wszystko można było kupować bez wysiłku, pod warunkiem że kupujący mieli na to pieniądze. Coraz większymi środkami na konsumpcję dysponowali właściciele firm prywatnych (w krótkim czasie ich liczba wzrosła o kilkaset tysięcy) oraz niedoceniani przez transformację specjaliści – menedżerowie z zakresu ekonomii, finansów, zarządzania, marketingu, prawa. Malała (także dochodowo) rola inżynierów i techników. Polska wkraczała w system, w którym rachunek ekonomiczny i umiejętność sprzedaży stawały się ważniejsze niż umiejętność i zabezpieczenie techniczne produkcji.

Z wielu przytoczonych wyżej powodów poparcie dla wprowadzonych reform słabło. Rósł niepokój o przyszłość, rozgoryczenie i niechęć. Elity polityczne próbowały tłumaczyć część niepowodzeń tym, że społeczeństwo nie wykorzystuje jeszcze możliwości, jakie tworzy nowy system, ciągle oczekuje, że żywotne sprawy obywateli weźmie na siebie państwo. A to jest już niemożliwe. Każdy powinien aktywnie i z determinacją „brać swoje sprawy w swoje ręce”. Ale takie oczekiwania nie były w pełni zasadne wobec społeczeństwa, które przez dziesiątki lat nie miało motywacji do twórczego wysiłku, przebojowości i konkurowania. Trudno było oczekiwać, że taka bierna postawa zmieni się radykalnie w okresie roku czy dwóch lat, zwłaszcza w małych miastach, na wsi (np. wśród pracowników PGR-ów), w środowiskach o niskim poziomie wykształcenia. To zwłaszcza tam pozytywnie oceniano warunki życia przed transformacją, a w tym: masowe przenoszenie się ludności ze wsi do miast, możliwość „otrzymania” mieszkania (chociaż o niskim standardzie i po wielu latach oczekiwania, ale prawie darmo), pewność pracy (chociaż najczęściej słabo opłacanej, ale ze świadomością, że inni nie mają lepiej), możliwością zaspokojenia elementarnych potrzeb konsumpcyjnych50.

Wyraźnym przejawem malejącego zaufania i poparcia społecznego stały się strajki coraz częściej wybuchające w początkowym okresie transformacji w Polsce. Pokazują to dane zawarte w tabeli 3.3.

Tabela 3.3. Strajki w Polsce w latach 1990–1996

Źródło: Rocznik Statystyczny GUS 1997, GUS, Warszawa 1997, s. 139.

Przedstawione informacje można traktować jako wyrazisty obraz nastrojów polskiego społeczeństwa51. Obraz ten staje się jeszcze bardziej wyrazisty, jeżeli uwzględni się dane dotyczące strajków w innych krajach. Na przykład w 1992 r. w Polsce było 4–6 razy więcej strajków niż w jakimkolwiek innym kraju z grupy o największej liczbie strajków (Hiszpania, b. ZSRR, Indie, Francja). W USA było wtedy 35 strajków, w Austrii i Szwajcarii po 1, w Szwecji 20 i na Węgrzech 452.

W tej sytuacji nie można z zaskoczeniem przyjmować przegrania w wyborach z września 1993 r. partii politycznych afirmujących reformy. Ale zdziwienie może wywołać, że zdecydowanie wygrała partia traktowana jako spadkobierczyni PZPR rządzącej przed 1990 r. Dla zwycięzców tych wyborów był to bardzo dobry moment do przejęcia władzy, i to z dwóch powodów:

1) w gospodarce polskiej widoczne stawały się oznaki „odbijania się od dna” i wkraczania w fazę przyspieszonego wzrostu bazującego na dobrym podłożu stworzonym dzięki przeprowadzonym już reformom,

2) międzynarodowe otoczenie stwarzało coraz korzystniejsze warunki rozwojowe, gospodarka polska uwolniła się już od dominujących wcześniej powiązań z dawnym blokiem socjalistycznym i coraz skuteczniej umacniała swoją pozycję na rynkach zachodnich.

Właśnie to spowodowało, że mimo braku znaczących zmian systemowych gospodarka polska osiągnęła w kolejnych latach poważne sukcesy. Świadczą o tym dane przedstawione w tabeli 3.4.

Tabela 3.4. Zmiany podstawowych wielkości ekonomicznych w latach 1993–2015

Źródło: Roczniki Statystyczne RP.

Sukcesy te osiągano w ramach kontynuacji liberalno-rynkowej polityki gospodarczej i podtrzymywania przyjętych wcześniej założeń, których odzwierciedleniem i symbolem stały się stwierdzenia: „każdy jest odpowiedzialny za swoje sukcesy i porażki”, „rolę państwa należy ograniczać”, „dajemy wędkę, a nie rybę”, „co jest dobre dla przedsiębiorców, jest dobre dla gospodarki”. Podejście takie nie uwzględniało i nie zabezpieczało interesów i oczekiwań grup społeczno-zawodowych o słabej pozycji na rynku pracy i niskich dochodach. Zwłaszcza że ta część społeczeństwa spodziewała się czegoś więcej od rządzących partii politycznych, które formalnie prezentowały (a raczej miały prezentować) w swoim programie poglądy socjalistyczno-socjaldemokratyczne na gospodarkę. Być może to demonstrowanie przez SLD (i PSL) przywiązania do doktryny liberalno-rynkowej przy unikaniu wprowadzania poważnych zmian poprawiających sytuację grup społeczno-zawodowych, które nie czuły się beneficjentami transformacji systemowej, przesądziły o wyniku wyborów do parlamentu w 1997 r. Poparcie społeczne uzyskała Akcja Wyborcza Solidarność, która była silnie powiązana programowo i kadrowo z NSZZ „Solidarność”. Zapewne duża część wyborców (niezadowolonych z poprzednich rządów) uznała, że rząd reprezentujący związek zawodowy najlepiej potrafi reprezentować interesy pracowników najemnych i środowisk, które uważają, że w procesie transformacji nie osiągnęły sukcesów i są dyskryminowane.

Rząd AWS był swoistym eksperymentem, unikalnym nie tylko w Polsce, lecz także w skali międzynarodowej. Nie było dotychczas przypadków tak daleko posuniętego wkraczania i ingerowania związku zawodowego w sferę polityki. Ale i tym razem kontynuowana była liberalno-rynkowa polityka gospodarcza, a rząd dosyć skutecznie przeciwstawiał się wprowadzaniu do swojego programu elementów solidaryzmu społecznego i potrzeb socjalnych. Trudno zresztą, aby było inaczej, zważywszy, że ministrem finansów i wicepremierem odpowiedzialnym za gospodarkę został po raz drugi Leszek Balcerowicz (pierwszy raz piastował te funkcje w latach 1989–199153). Kontynuowano więc politykę gospodarczą zapoczątkowaną w 1990 r., wprowadzając do niej niewielkie modyfikacje i uzupełnienia.

Rząd AWS nie odniósł znaczących sukcesów w sferze gospodarczej. Wskazują na to dane zawarte w tabeli 3.4. Tempo wzrostu PKB było znikome (1% rocznie), bezrobocie przekroczyło 3 mln osób i było najwyższe, biorąc pod uwagę cały okres transformacji, wynagrodzenia realne rosły trzy razy wolniej niż przed kilku laty, deficyt budżetowy osiągnął poziom uznawany (np. przez Unię Europejską) za już niebezpieczny. Sukces zanotowano jedynie w walce z inflacją, która wreszcie przestała być zagrożeniem dla gospodarki.

Na tak słabe wyniki polskiej gospodarki duży wpływ wywierały zapewne niekorzystne uwarunkowania zewnętrzne, a zwłaszcza pęknięcie „bańki internetowej” i międzynarodowy kryzys finansowy. Część odpowiedzialności spada jednak na prowadzoną wówczas politykę wewnętrzną. Trzeba też uwzględnić, że uwagę rządu AWS absorbowały sprawy niezwiązane bezpośrednio z gospodarką, lecz z szeroko ujętą sferą budżetową. Już w swoim pierwszym exposé w końcu 1997 r. premier Jerzy Buzek zapowiedział, że priorytetem dla jego rządu będzie przygotowanie i wdrożenie czterech reform obejmujących sfery ważne dla społeczeństwa: ochronę zdrowia, edukację, system emerytalny i podział administracyjny kraju (system samorządu terytorialnego). Sfery te były dotychczas w reformach pomijane. Uznano, że radykalne zmiany są niezbędne, aby poprawić jakość świadczonych tam usług i zracjonalizować koszty ich funkcjonowania. Postanowiono, że wszystkie cztery reformy zostaną wprowadzone 1 stycznia 1999 r. Czasu było więc niewiele, a trudnych problemów do rozwiązania bardzo dużo. Znów nasuwa się tu pytanie (podobnie jak w odniesieniu do końca 1989 r.): dlaczego w tak krótkim czasie i na tak wielu polach równocześnie? Za takim podejściem było chyba jeszcze mniej argumentów niż w 1989 r. Przecież powszechnie wiadomo, że duże reformy wprowadzane w sektorach istotnych dla funkcjonowania społeczeństwa zawsze wywołują w początkowej fazie zakłócenia i dodatkowe koszty, nawet gdy są dobrze przygotowane. Przecież środków finansowych na pokrycie dodatkowych wydatków nie było, a dotychczasowe doświadczenia nie upoważniały do myślenia, że wszystko zostanie perfekcyjnie zaprojektowane i wdrożone. Nie ma tu miejsca na szczegółową prezentację proponowanych rozwiązań. Trzeba jednak zaznaczyć, że wszystkie reformy wzbudziły burzliwe dyskusje i kontrowersje. Najogólniej mówiąc, reformy miały poprawić jakość usług i racjonalizować nakłady dzięki zwiększeniu roli mechanizmów rynkowych i prywatnej własności (nie dotyczy to reformy struktury administracyjnej). Wyrazem dezaprobaty i sprzeciwu stała się kolejna (po pierwszej w latach 1992–1993) fala strajków. W roku 1999 odnotowano ich 920, podczas gdy w latach 1997–1998 odpowiednio: 35 i 37, a w latach 2000–2001 odpowiednio: 44 i 11.

Z upływem czasu coraz bardziej uwidaczniały się słabości przyjętych w 1999 r. rozwiązań54. Nie przynosiły one spodziewanych pozytywnych rezultatów. Ważne i trudne problemy ciągle czekają na rozwiązanie i ciągle wywołują groźne dla funkcjonowania społeczeństwa napięcia. Więc po co nam było „jeść tę żabę” w 1999 r.?

Obok tych niejednoznacznie ocenianych reform podejmowane były też działania w zakresie węziej pojmowanej polityki gospodarczej. Pozytywnym przykładem było zakończenie procesów przechodzenia do płynnego kursu złotego. Proces ten zaczął się w 1991 r., gdy (jak już wspomniano) wprowadzono jednolity, stały kurs złotego do walut wymienialnych. W „koszyku” tych walut uwzględniono USD (z udziałem 45%), markę niemiecką (35%), funt brytyjski (10%) oraz frank francuski i frank szwajcarski (po 5%). W roku 1995 wprowadzono możliwość odchylania się kursu od centralnego parytetu (o 7% w górę i w dół). W roku 1999 możliwość odchylenia wzrosła do +/–15%, a koszyk będący podstawą do ustalania parytetu zawężono do dwóch walut: euro z udziałem 55% i USD 45%. Pełne odejście od kontroli kursu złotego nastąpiło w 2000 r., co umożliwiło uruchomienie trendu aprecjacji złotego trwającego do 2008 r. Na przykład w końcu 2000 r. za USD trzeba było płacić nawet 4,7 zł, a w 2008 r. tylko nieco ponad 2 zł. W czasie kryzysu USD znów stawał się droższy, w 2017 r. trzeba za niego płacić ponad 4 zł.

W końcu lat 90. coraz więcej kłopotliwych problemów sprawiała polityka fiskalna. Należy wskazać na trzy przyczyny narastających kłopotów z równoważeniem budżetu:

1. Zmniejszająca się aktywność gospodarcza hamowała wzrost wpływów podatkowych, a zwłaszcza podatku dochodowego od osób prawnych55.

2. Realizacja czterech reform (emerytalnej, ochrony zdrowia, edukacji, podziału administracyjnego) wymagała poniesienia większych nakładów niż wcześniej przewidywano.

3. Przed wyborami prezydenckimi (grudzień 2000 r.), a zwłaszcza parlamentarnymi (październik 2001 r.) rządząca partia zdecydowała się na „poluzowanie” polityki fiskalnej, czyli zwiększanie wydatków, powiększając deficyt budżetowy. Łatwe uleganie naciskom prowadzącym do wzrostu wydatków miało powstrzymać spadek poparcia społeczeństwa dla rządzącej partii, coraz bardziej widoczny w sondażach przedwyborczych. Jak wstępnie wyliczył w czerwcu 2001 r. ówczesny minister finansów Jarosław Bauc (L. Balcerowicz odszedł z rządu w czerwcu 2000 r.), gdyby spełnić wszystkie (wstępnie zaakceptowane) obietnice wyborcze, to deficyt budżetowy osiągnąłby nawet 80–100 mld zł. Tę prognozę nazywano potocznie „dziurą Bauca” i do dzisiaj jest ona często przytaczana i przedstawiana jako przykład (krańcowy) nieodpowiedzialnej polityki „kupowania” wyborców. Za ujawnienie tak szokującej prognozy J. Bauc musiał odejść z rządu, który jednak zrezygnował ze znacznej części obietnic. Ostatecznie deficyt budżetowy wyniósł w 2001 r. „tylko” 32,4 mld zł i był „tylko” ponad dwa razy wyższy niż w 2000 r.

Od początku transformacji wszystkie znaczące siły polityczne dążyły do integracji Polski z Unią Europejską, traktując to jako cel strategiczny i fundament, na którym będzie budowany nasz kraj. Już w 1991 r. został podpisany przez L. Balcerowicza układ stowarzyszeniowy. 1 maja 2004 r. prezydent Aleksander Kwaśniewski i premier Leszek Miller podpisują traktat o przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej, wraz z 9 innymi państwami, w tym 7 z Europy Środkowo-Wschodniej. W latach 2007–2008 Polska wstępuje do Układu z Schengen.

Przystąpienie do UE stworzyło dogodne warunku do przyśpieszenia rozwoju i przeprowadzenia dalszych reform systemowych, m.in. dlatego że:

1. Polska uzyskała obfite środki finansowe (kilkadziesiąt miliardów zł rocznie), które można było wykorzystać, łącznie ze środkami krajowymi, na inwestycje zwiększające kapitał rzeczowy, rozwijające kapitał ludzki, zmniejszające międzyregionalne różnice w poziomie rozwoju itp.

2. Zobowiązani zostaliśmy do dokonania zmian instytucjonalnych i harmonizacji norm prawnych, niezbędnych do zapewnienia określonej spójności i możliwości działania w ramach Wspólnoty.

3. Uzyskaliśmy dostęp do liczącego kilkaset milionów mieszkańców rynku Wspólnoty Europejskiej w zakresie wymiany towarów (bez ceł), przepływu kapitału i pracy. Aby wykorzystać możliwości, trzeba było podjąć wiele działań zwiększających konkurencyjność gospodarki.

Często UE jest traktowana jednak głównie jako „dawca” pieniędzy. Ale nawet gdyby pieniądze te były bardzo dobrze wykorzystane (a wiadomo, że nie zawsze są), to nie poprawiają one radykalnie pozycji Polski. Za równowartość 1,3% PKB bogatych krajów Unii, jej biedniejsza część nie może zbliżyć się do poziomu liderów. Kraje słabsze ekonomicznie powinny przede wszystkim zdobyć się na ogromny wysiłek, aby, wykorzystując doświadczenia, sugestie i pieniądze bogatej UE-15, uruchomić własne zasoby i potencjał rozwojowy. Należy pamiętać, że 11 państw postsocjalistycznych (w tym Polska), które znajdują się w UE, w 2015 r. wytwarzało tylko 7,8% całego PKB Unii Europejskiej56. Ponadto udział ten jest niewiele większy niż był na początku XX w. (przed przystąpieniem tych krajów do UE).

Mimo wielu sukcesów okresu transformacji Polska jest ciągle jednym z najbiedniejszych krajów UE, biorąc pod uwagę PKB na 1 mieszkańca (wyraźnie wyprzedzamy tylko Bułgarię, Rumunię i Chorwację).

Poprawa tej sytuacji wymaga zmiany dotychczasowych mechanizmów pobudzających aktywność, innowacyjność i przedsiębiorczość, umożliwiających uzyskanie długookresowej pozycji konkurencyjnej. Gospodarka polska w okresie transformacji była oparta przede wszystkim na wykorzystaniu tradycyjnych czynników produkcji, czyli:

1) średniej jakości zasobów pracy,

2) niezbyt nowoczesnego majątku produkcyjnego,

3) zagranicznych rozwiązań technicznych niechronionych już patentami.

W procesie wspierania przedsiębiorczości kluczową rolę odgrywały następujące działania:

1) skuteczne hamowanie wzrostu wynagrodzeń (aby utrzymać niskie koszty pracy),

2) umożliwianie przedsiębiorcom uzyskiwania wysokich dochodów (głównie przez korzystne rozwiązania podatkowe) i elastyczne normy prawne dotyczące zwłaszcza rynku pracy.

Strategia ta charakterystyczna dla wielu państw słabiej rozwiniętych pozwala co najwyżej osiągnąć poziom „średniego rozwoju”. Gdy nie jest w odpowiednim czasie zmieniona, prowadzi najczęściej do pogorszenia pozycji konkurencyjnej gospodarki, zwłaszcza gdy inne kraje znajdujące się w podobnej sytuacji wyjściowej szybciej podejmują wysiłek, aby:

1) zwiększyć jakość czynnika praca (kapitał ludzki),

2) tworzyć trwałe, dobrze opłacane miejsca pracy w nowoczesnych sektorach gospodarki,

3) wspierać rozwój rodzimej techniki,

4) zapewnić dostęp do dobrej infrastruktury technicznej i okołobiznesowej.

Polska nie ma jeszcze poważnych sukcesów na tych polach, podczas gdy w niektórych krajach postsocjalistycznych przechodzenie do wyższej fazy rozwoju przebiega szybciej (Słowenia, Estonia, Czechy).

Można powiedzieć, że dominujące dotychczas w Polsce podejście prowadzi do sytuacji, w której konkurujemy lub będziemy wkrótce konkurować z towarami wytwarzanymi w Chinach. A to nie gwarantuje sukcesu. Byłby on możliwy tylko wówczas, gdyby dużą część naszej produkcji stanowiły wyroby, których Chińczycy nie będą umieli wytwarzać w okresie najbliższych 10–15 lat i na które jest już obecnie duży popyt. Tak postępują w UE bogate kraje UE-15. Wycofują się one z produkcji towarów i usług niewymagających nakładów pracy o unikalnych kwalifikacjach i umiejętnościach oraz angażowania wysokiej techniki. To tłumaczy, dlaczego bogaty Zachód coraz intensywniej przenosi do Europy Środkowo-Wschodniej i Azji swoje centra księgowo-finansowe czy montownie samochodów, a nawet produkcję ich części (np. silników). Bo są to sektory, w których dominuje praca odtwórcza, powtarzalna. Wykorzystywane technologie, maszyny i urządzenia, metody organizacji pracy i zarządzania, kanały dystrybucji powstały i były (lub jeszcze są) stosowane w firmach-zleceniodawcach. Takie inwestowanie u słabszych partnerów dysponujących czynnikami produkcji o niższej jakości pozwala zleceniodawcom obniżyć koszty i uwalniać swoje zasoby do realizacji przedsięwzięć ważnych strategicznie dla poprawy pozycji konkurencyjnej. Trudno więc za wyraz i miarę sukcesów rozwojowych gospodarki uznać uruchomienie kolejnego centrum księgowo-finansowego (Polska ma tu jako głównych konkurentów takie kraje, jak: Chiny, Indie, Filipiny i Brazylię), a nawet montowni Mercedesa czy Jaguara (tu konkurentami są: Słowacja, Węgry, Chiny, Indie, Turcja).

W Polsce, podobnie jak w innych krajach postsocjalistycznych, ciągle trwają dyskusje dotyczące roli, jaką powinno odgrywać państwo w transformujących się gospodarkach. Na początku transformacji wyraźnie dominowały poglądy, że rolę tę należy minimalizować. Z czasem takie stanowiska były łagodzone. A od wybuchu kryzysu (2008 r.) coraz częściej ekonomiści, działacze gospodarczy i politycy skłonni są akceptować większą aktywność państwa w gospodarce.

W USA to nowe podejście pojawiło się najszybciej (początek 2008 r.) i przejawiało w formie zwiększenia podaży „taniego” pieniądza (za pośrednictwem Fed, czyli amerykańskiego banku centralnego), które miało dwa cele: dokapitalizować upadające spółki (a nawet przejściowo je znacjonalizować, np. General Motors) oraz zwiększyć popyt konsumpcyjny (np. rozdawnictwo bonów dolarowych dla ludzi o niskich dochodach zapoczątkowane przez Georga W. Busha). W dalszej fazie emitowane dodatkowo środki były przeznaczone w dużym stopniu na finansowanie przedsięwzięć infrastrukturalnych (modernizacja dróg i autostrad, mostów, linii kolejowych, linii energetycznych) oraz wsparcie ochrony zdrowia i edukacji.

W Europie Zachodniej (UE-15) zwiększona aktywność państwa została nakierowana wyraźnie na inicjowanie i finansowe wspieranie pożądanych zmian struktury gospodarczej, a w tym zwłaszcza na zwiększanie roli odnawialnych źródeł energii i walkę z przyczynami oraz skutkami ocieplenia atmosfery (tu także program odchodzenia od węgla kamiennego). Znacznie wzrosły wydatki państwa na finansowanie dużych programów badawczych nastawionych na wspieranie zmian strukturalnych. Państwa Europy Zachodniej uznały, że okres kryzysu należy wykorzystać, aby podnieść poziom techniczny swoich gospodarek i unowocześnić ich strukturę. Jest to zupełnie inne podejście, niż przyjmowano dotychczas w czasie kryzysu57.

Nowe cele, inicjowane i wspierane (także finansowo) przez instytucje państwowe w krajach Europy Zachodniej, zostały skoncentrowane wokół kilku problemów, których rozwiązywanie zajmie wiele lat i będzie miało fundamentalne znaczenie dla przyszłości gospodarek i społeczeństw w wymiarze globalnym.

W Polsce państwo skupiło się na działaniach, które powinny podtrzymywać względnie wysokie tempo wzrostu PKB w czasie kryzysu. Kluczową rolę w realizacji tego celu przypisano inwestycjom publicznym, współfinansowanym ze środków UE (skuteczne wpływanie na inwestycje prywatne jest trudniejsze, zwłaszcza gdy trwa kryzys). Nastąpiło duże zróżnicowanie kierunków inwestowania, m.in. ze względu na brak jednego, silnego centrum decyzyjnego. O wyborze decydowały zmieniające się często preferencje urzędów centralnych, samorządów lokalnych, instytucji UE i podmiotów prywatnych uczestniczących w partnerstwie publiczno-prywatnym. Jako przykłady preferencji władz centralnych można uznać budowę autostrad i dróg szybkiego ruchu, modernizację linii kolejowych, nakłady na górnictwo i energetykę. Preferencje samorządów to m.in.: budowa lub rozbudowa i modernizacja stadionów (np. na mistrzostwa Europy w 2012 r.), orlików, lotnisk regionalnych, dworców kolejowych, budynków użyteczności publicznej, obiektów rekreacyjnych, szkół, dróg lokalnych, wodociągów itp.

Nakierowana na wzrost PKB polityka gospodarcza przyniosła – zwłaszcza na początku kryzysu – satysfakcjonujące rezultaty. W pamięci społeczeństwa pozostało wystąpienie telewizyjne premiera Donalda Tuska z maja 2009 r., w którym pokazywał on na mapie, że Polska jest jedyną w Europie „zieloną wyspą” osiągającą dodatnie tempo wzrostu PKB. To trafiało do wyobraźni, robiło wrażenie i napawało optymizmem. Ale ta wyjątkowo korzystna sytuacja trwała krótko. A poza tym, w rzeczywistości było trochę inaczej, ponieważ jeszcze jeden kraj europejski osiągał w 2009 r. dodatnie tempo wzrostu PKB. Była to Białoruś58. Na mapie przedstawionej przez premiera napisano, że dla kraju tego brak danych. Trudno ocenić dlaczego wystąpiła wtedy taka sytuacja, gdyż na ogół nie ma kłopotów z dostępnością podstawowych danych dotyczących Białorusi.

W tabeli 3.5 pokazano, które państwa Europy uzyskiwały w latach kryzysu 2008–2013 tempo wzrostu PKB wyższe niż Polska (wymienione w porządku alfabetycznym).

Tabela 3.5. Kraje wykazujące wyższe niż Polska tempo wzrostu PKB

Źródło: Rocznik Statystyczny RP 2015, GUS, Warszawa 2015, s. 878.

Z przedstawionych informacji wynika, że w Europie wysokie tempo wzrostu PKB osiągały w czasie kryzysu przede wszystkim słabiej rozwinięte kraje postsocjalistyczne59. Były w tej grupie zarówno kraje należące do UE (będące i niebędące w strefie euro), jak i kraje, które powstały z dawnych republik ZSRR oraz Turcja, ciągle słabo rozwinięty kraj położony na skraju Europy i Azji, prezentujący w tej grupie odrębne wartości i doświadczenia cywilizacyjne (duży kraj islamski). Jest charakterystyczne, że nie ma tu dwóch państw postsocjalistycznych najlepiej rozwiniętych i mających najwyższą jakość życia, czyli Czech i Słowenii60.

Analiza zbioru państw osiągających w czasie kryzysu najwyższe w Europie tempo wzrostu PKB skłania do postawienia kilku pytań:

1. Czy wysokie tempo i status „zielonej wyspy” wystarcza, aby uznać, że system gospodarczy działa efektywnie?

2. Czy występuje zależność między poziomem rozwoju gospodarczego a osiąganym tempem wzrostu PKB?

3. Jak wytłumaczyć wysokie tempo wzrostu PKB w byłych republikach ZSRR?

Ale należy też postawić kolejne pytanie: czy do rozważań dotyczących procesu transformacji należy włączyć problemy związane z kryzysem, który zaczął się w latach 2007–2008. Zależy to od kryteriów, jakie przyjmiemy, aby uznać, że proces transformacji się zakończył. Gdyby za podstawę przyjąć kryteria formalno-instytucjonalne, to można powiedzieć, że proces transformacji w Polsce zaczął się na przełomie 1989–1990 r. i zakończył w pierwszych latach XXI w. Ukształtowały się wtedy i okrzepły trzy główne segmenty rynku: towarów i usług, kapitału oraz pracy, a sektor prywatny uzyskał dominującą pozycję (około 80% udziału w produkcji i zatrudnieniu). Można jednak uznać, że poza kryteriami formalno-instytucjonalnymi ważne są także kryteria jakościowe, uwzględniające efektywność kształtowanego systemu społeczno-gospodarczego. Wtedy otwiera się pole do dyskusji, czy zapewnienie szybkiego rozwoju i wysokiej jakości życia wymaga jeszcze wprowadzania istotnych zmian (reform), po których będzie można dopiero uznać, że transformacja w pełni się zakończyła (i to sukcesem). I czy wtedy transformacja nie byłaby zbyt nieostro definiowana?

W tym kontekście można postawić jeszcze jedno pytanie: czy w Polsce potrzebne i możliwe do przeprowadzenia są dalsze (kolejne) reformy, a zwłaszcza takie, które zwiększałyby długookresową efektywność systemu gospodarczego?

W elitach politycznych utrwalało się przekonanie, że społeczeństwo polskie przejawia wyraźną niechęć do reform systemowych, co najbardziej potwierdziło się w trakcie realizacji dwóch wielkich projektów reformatorskich: z 1990 r. i 1999 r. Partie odpowiedzialne za te reformy były w najbliższych wyborach pozbawione władzy. Skłaniało to elity polityczne do ostrożnego formułowania dalszych zmian i wręcz unikania ich. Takie minimalistyczne podejście przedstawiali zwłaszcza przywódcy PO (Platforma Obywatelska). Premier Donald Tusk wystąpił z tezą, że Polacy nie są zainteresowani rewolucyjnymi zmianami, lecz ciągłą dostawą ciepłej wody z kranu. Prezydent Bronisław Komorowski uznał, że ci, którzy mają wizje, powinni iść do lekarza (i się leczyć). Ale taka postawa miała też wielu przeciwników, ostrzegających, że bierność doprowadzi w długim okresie do zagrożenia pozycji konkurencyjnej gospodarki i żywotnych interesów społeczeństwa. Wyrażano też obawy, że PO utraci tożsamość partii, która jest najbardziej proreformatorską siłą polityczną w kraju. To chyba przesądziło, że PO (jako partia rządząca) podjęła się kolejnej poważnej reformy, ale takiej, która, jak przypuszczano, nie wiąże się z poważnym ryzykiem politycznym. Było to wydłużenie wieku przechodzenia na emeryturę: w przypadku kobiet z 60 lat do 67, a mężczyzn z 65 do 67. Powinno to uchronić w przyszłości budżet państwa przed zapaścią, spowodowaną rosnącymi dotacjami na fundusze emerytalne w warunkach pogarszającej się sytuacji demograficznej i zapobiec drastycznemu obniżeniu emerytur (nieuchronny byłby spadek tzw. stopy zastąpienia pokazującej udział przeciętnej emerytury w przeciętnym wynagrodzeniu). Uznano, że argumenty te są tak zrozumiałe i przekonujące, że łatwo uzyskają aprobatę społeczeństwa. Autorzy tej reformy jako jej dodatkowe atuty widzieli niewielkie koszty realizacji, mały zakres zmian organizacyjnych i kadrowych. Reforma została uchwalona 1 stycznia 2013 r.

Okazało się jednak, że wszystkie te argumenty nie przekonały poważnej części społeczeństwa, a PIS w programie na wybory (wygrane w 2015 r. przez tę partię) obiecał, że przywróci poprzednio obowiązujący wiek emerytalny (i tak rzeczywiście zrobił). Znów pojawia się pytanie: czy ten brak poparcia wynika z przyczyn irracjonalnych, czy też jest możliwy do racjonalnego wytłumaczenia? Wydaje się, że autorzy tej reformy nie uwzględnili w dostatecznym stopniu specyfiki polskiej gospodarki, a zwłaszcza że:

• gospodarka ciągle kreuje wysoki popyt na pracowników o niskich kwalifikacjach wykonujących proste czynności wymagające wysiłku fizycznego,

• wysoki jest udział niestabilnych form zatrudnienia (około 25%, najwięcej w UE obok Hiszpanii) najczęściej nisko opłacanych, bez zabezpieczenia społecznego (tzw. umowy śmieciowe),

• rynek pracy jest niestabilny, prawie 3 mln bezrobotnych w 1994 r., około 3,4 mln w 2002 r., po wstąpieniu do UE bezrobocie wynosi 1,5–2 mln, ale około 2 mln ludzi wyjechało do pracy za granicę,

• mało jest ofert pracy dla osób w wieku powyżej 50 lat,

• duża część społeczeństwa ciągle nie ma wysokich aspiracji konsumpcyjnych. Dotyczy to zwłaszcza (ale nie tylko) ludzi starszych, o niskich kwalifikacjach. Zadowala ich względnie niski, ale stabilny poziom dochodów i poczucie pewności, że będą je regularnie otrzymywać,

• przejście na emeryturę pogarsza dotychczasową sytuację dochodową, ale ta różnica jest niewielka, zwłaszcza dla osób o niskich wynagrodzeniach.

Przygotowując reformę wydłużającą wiek emerytalny, nie uwzględniono tego wszystkiego w dostatecznym stopniu. Może uznano, że polskie społeczeństwo zmieniło już radykalnie system wartości i wzorce życia dominujące w socjalistycznej przeszłości. Okazało się, że jednak nie61. Nie wydaje się uzasadnione obciążanie winą za to samego społeczeństwa, które nie powinno być bez wyraźnej konieczności traktowane jako obiekt eksperymentowania zmieniającego istotne aspekty życia. Zwłaszcza gdy eksperymenty nie są wystarczająco uzgadniane z tymi, których dotyczą. Należy pamiętać, że ekonomia nie jest w zasadzie nauka eksperymentalną. Tym bardziej nakłada to na eksperymentatorów duże obowiązki i odpowiedzialność.

Ciekawy z tego punktu widzenia jest program gospodarczy PiS. Partia ta dąży do poprawy pozycji słabszych ekonomicznie części społeczeństwa (o niskich dochodach i niekorzystnej sytuacji na rynku pracy). Świadczy o tym m.in. program 500+, podniesienie progu opodatkowania dochodów, podnoszenie minimalnego wynagrodzenia i wprowadzenie minimalnych stawek godzinowych, wczesne przechodzenie na emerytury, bezpłatne leki dla ludzi, którzy ukończyli 75 lat, likwidacja tzw. umów śmieciowych, rozwój taniego budownictwa mieszkań.

Jednocześnie chce realizować ambitny program rozwoju gospodarki i przestawić ją na nowoczesną strategię, opartą na wysokiej jakości kapitale ludzkim i innowacyjności. Ma to ukierunkować i przyspieszyć proces unowocześniania struktury gospodarczej (elektronika, samochody o napędzie elektrycznym, drony, nowoczesne uzbrojenie, szerokie wykorzystanie grafenu).

Środki na realizację tych planów mają być uzyskane w dużym stopniu ze zwiększenia ściągalności podatków, bez konieczności istotnego ich podwyższania62. Takie podejście powinno być przychylnie przyjęte zarówno przez słabszą ekonomicznie część społeczeństwa, jak i przez przedsiębiorców rzetelnie płacących podatki. Co ważne, nie wymaga ono przeprowadzenia zmian (reform), które mogłyby wywołać niechęć znacznej części społeczeństwa (z wyjątkiem tych, którzy unikają płacenia podatków).

Czas pokaże, czy przyjęte założenia są realistyczne, a program możliwy do wykonania. Nie jest to oczywiste, zwłaszcza gdy:

• pogorszy się koniunktura w gospodarce światowej,

• zmniejszy się wyraźnie dopływ środków finansowych z UE,

• nie uda się radykalnie zwiększyć ściągalności podatków.

Wtedy bardziej prawdopodobne może okazać się podtrzymanie programu socjalnego (aby nie stracić swojego elektoratu), przy rezygnacji z części programu rozwojowego.