Читать книгу Manual de derecho administrativo. Parte general - Luis Cosculluela Montaner - Страница 68

La ley orgánica es un tipo creado en nuestro ordenamiento por la Constitución de 1978. En el Derecho francés también existe un tipo de leyes con esta denominación, pero su naturaleza es enteramente diversa a la de sus homónimas españolas.

La ley orgánica se define en nuestro Derecho por su procedimiento de aprobación y por las materias reservadas a su regulación. El procedimiento de aprobación de las leyes orgánicas se abre con la expresa calificación de tal carácter que pueda otorgar la Mesa del Congreso a los proyectos o proposiciones correspondientes, atendiendo las consideraciones que al efecto presenten el Gobierno o los proponentes. También podrá calificarse por la Mesa del Congreso con tal carácter con posterioridad al Informe de la Comisión, y se precisará acuerdo de aquélla para admitir a trámite enmiendas sobre materias de ley orgánica que se pretendan incluir en el texto de una ley ordinaria (artículo 130 R. Congreso). Por lo demás el procedimiento no difiere del ordinario, pero la aprobación, modificación o derogación de las leyes orgánicas exige el voto favorable de la mayoría absoluta del Congreso, en una votación final sobre el conjunto del texto de la ley (artículo 81 CE). Si no se consigue dicha mayoría, el texto vuelve a Comisión para que emita nuevo dictamen en el plazo de un mes, tras lo que se someterá a nueva votación en el Pleno del Congreso en la que también se requiere la mayoría absoluta. Una vez aprobado el texto por el Congreso se envía al Senado que lo tramita conforme al procedimiento ordinario. Si el Senado vetara el Proyecto o proposición aprobada por el Congreso, se someterá este texto a ratificación del Pleno del Congreso, levantándose el veto si alcanzare el voto favorable de la mayoría absoluta de la Cámara. Si el Senado introdujere enmiendas, de vuelta al Congreso el texto aprobado por el Congreso con la inserción de dichas enmiendas será sometido a votación de conjunto, quedando aprobado si alcanzare la mayoría absoluta. En otro caso, se entiende ratificado el texto inicialmente aprobado por el Congreso (artículo 132 R. Congreso).

Las materias cuya regulación corresponde a la ley orgánica son: a) el desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, aunque el Tribunal Constitucional los ha concretado a los regulados en la Sección 1.ª del Capítulo II del Título I CE; b) las que aprueban los Estatutos de Autonomía; c) el régimen electoral general, que además del que corresponde a las elecciones de las Cámaras legislativas del Estado, ha sido también indebidamente «ampliado» por el Tribunal Constitucional a las elecciones locales de las entidades de régimen común, y d) las demás previstas en la Constitución.

Esta genérica previsión [d)] no constituye una cláusula abierta, sino una remisión a las que expresamente se prevean en la CE. Sin embargo, la proliferación de éstas en el texto constitucional constituye un dato sintomático del poco rigor con el que el constituyente diseñó este tipo de leyes que, en buena lógica, hubiera debido quedar reservado a los grandes temas políticos. Entre éstos están, sin duda, la regulación de los órganos de especial relevancia constitucional que, desde luego, prevén para su regulación este tipo de leyes: Tribunal Constitucional, Poder Judicial, Consejo General del Poder Judicial, Defensor del Pueblo y Tribunal de Cuentas. Es discutible, en cambio, la extensión de esta solución a otros órganos para los que también se prevé.

Las leyes orgánicas no tienen una posición jerárquica superior a la de las ordinarias; su diferenciación jurídica se establece, precisamente, en razón de las materias para las que expresamente se prevé la ley orgánica. Es una diferenciación de ámbito de regulación material que, en caso de ser invadido por la ley ordinaria, determina su inconstitucionalidad por vulneración de lo dispuesto en el artículo 81 CE. No cabe, por consiguiente, la simple calificación por las Cámaras legislativas del carácter de ley orgánica para que una ley pueda válidamente calificarse así. Debido a las dificultades que impone la posterior modificación de una ley orgánica (circunstancia que podría aprovecharse siempre que un partido político lograra en un momento dado la mayoría absoluta por sí solo), el artículo 81 define de forma expresa y acotada qué materias deben ser objeto de regulación por ley orgánica, dejando las demás al ámbito natural de las leyes ordinarias.

A este tema se ha referido expresamente la STC 5/1981, de 13 de febrero (RTC 1981, 5), estableciendo: «La reserva de ley orgánica no puede interpretarse de forma tal que cualquier materia ajena a dicha reserva por el hecho de estar incluida en una ley orgánica haya de gozar definitivamente del efecto de congelación de rango y de la necesidad de una mayoría cualificada para su ulterior modificación (artículo 81.2 CE), pues tal efecto puede y aún debe ser excluido por la misma ley orgánica o por el Tribunal Constitucional que declaren cuáles de los preceptos de aquélla no participan de tal naturaleza. Llevada a ese extremo, la concepción formal de la ley orgánica podría producir en el ordenamiento jurídico una petrificación abusiva en beneficio de quienes en un momento dado gozasen de la mayoría parlamentaria y en detrimento del carácter democrático del Estado, ya que nuestra Constitución ha instaurado una democracia basada en el juego de las mayorías, previendo tan sólo para supuestos tasados y excepcionales una democracia de acuerdo basada en mayorías cualificadas o reforzadas. Por ello hay que afirmar que si es cierto que existen materias reservadas a leyes orgánicas (artículo 81.1 CE) también lo es que las leyes orgánicas están reservadas a estas materias y que, por tanto, sería disconforme con la Constitución la ley orgánica que invadiera materias reservadas a la ley ordinaria».

Ello no impide que una ley orgánica regule materias propias de la ley ordinaria, por su especial conexión con las materias propias de ley orgánica, pero en este caso, esta ley tendrá naturaleza mixta: de ley orgánica en algunas de sus disposiciones y de ordinaria en otras, lo que permitirá la modificación de estas últimas materias por simple ley ordinaria posterior. La propia ley orgánica debe expresar qué preceptos tienen una u otra naturaleza, pero estas calificaciones son revisables por el Tribunal Constitucional, quien, en su caso, decidirá definitivamente qué preceptos son real y materialmente orgánicos en estas leyes de naturaleza mixta. Sin embargo, en el caso de que la propia ley orgánica no hubiese reconocido el carácter de materia de ley ordinaria de un determinado precepto que aquélla contenga, el legislador ordinario no podría modificarlo por ley ordinaria hasta que una Sentencia del TC así lo estableciera, en base al principio de seguridad jurídica que se establece en el artículo 9.3 CE (SSTC 5/1981, de 13 de febrero, y 99/1987, de 11 de junio (RTC 1987, 99)).

Por la significación política de las leyes orgánicas, no cabe respecto de las materias que regulan ni la delegación legislativa (artículo 82.1 CE), ni su aprobación como ley de Comisión, ni la iniciativa legislativa popular (artículo 87.3 CE).