Читать книгу Manual de derecho administrativo. Parte general - Luis Cosculluela Montaner - Страница 69

Los Estatutos de Autonomía son efectivamente leyes orgánicas y por tanto estatales; pero constituyen, a su vez, la primera norma del ordenamiento autonómico. Evidentemente, los Estatutos de Autonomía se subordinan a la Constitución, como toda ley estatal y como todos los ordenamientos autonómicos y cualquier otro existente en un Estado. Esta idea, absolutamente obvia, es muy importante a la hora de interpretar las disposiciones de los Estatutos, lo que debe hacerse de conformidad con lo dispuesto en la Constitución, y si ello no fuera posible estaríamos en presencia de una violación constitucional que determinaría la nulidad de toda disposición estatutaria que no admita una interpretación conforme a la Constitución.

Debe señalarse, no obstante, que los Estatutos no son enteramente iguales a las demás leyes orgánicas estatales, y por su transcendencia el Consejo de Estado, en el informe sobre Modificación de la Constitución española, propone que su aprobación se tramite en la forma prevista en el artículo 74 CE o por mayoría absoluta de ambas Cámaras y no en la forma actualmente prevista. El procedimiento de aprobación de los Estatutos de Autonomía que prevé la CE se inicia por la presentación del correspondiente proyecto por los órganos que se prevén en los artículos 143, 144, 146 o la Disposición Transitoria Primera de la Constitución. Como analizaremos en la lección 10, la autonomía no es otorgada por el Estado, sino reconocida por éste en virtud de lo dispuesto en el artículo 2 CE, y requiere, en todo caso, la decisión de ejercer tal derecho por los órganos que prevé la Constitución y por el procedimiento que en los distintos casos se establece para la iniciativa legislativa en la aprobación del correspondiente Estatuto. Ahora bien, tras la aprobación de dicho proyecto y por las razones que también se analizarán en la lección 10, el procedimiento de aprobación de los Estatutos de Autonomía puede seguir dos vías diferentes:

a) La vía general, en la que la tramitación del Estatuto se ajusta en lo esencial al procedimiento previsto para las leyes orgánicas.

b) La vía especial, regulada en el artículo 151 CE, en la que una Delegación de la Asamblea que presenta el proyecto y los miembros de la Comisión Constitucional del Congreso debatirán el proyecto para, en su caso, llegar a un acuerdo sobre el texto de este. El acuerdo se producirá si en una votación separada de la Comisión y de la Delegación citada ambas le dan su aprobación. Si se alcanza el acuerdo, el texto se someterá a referéndum de los electores de las provincias incluidas en la proyectada Comunidad Autónoma, y si es aprobado en cada provincia por mayoría de los votos válidos emitidos, se elevará nuevamente a las Cortes, para su ratificación por ambas Cámaras en una votación sobre la totalidad del texto por sus respectivos Plenos. De no producirse el citado acuerdo entre la Comisión constitucional y la Delegación correspondiente, será tramitado como proyecto de ley por las Cortes Generales, siendo sometido a referéndum del mismo cuerpo electoral del texto que las Cámaras aprueben, y caso de resultar aprobado se someterá a la sanción real y consiguiente promulgación. Ni la Constitución ni el Reglamento del Congreso prevén para los casos de desacuerdo que la Asamblea que presentó el proyecto de Estatuto pueda retirarlo, por lo que en estos casos el verdadero arbitraje político de la discrepancia lo tiene el cuerpo electoral de las provincias que deben constituir la nueva Comunidad Autónoma.

Sin embargo, junto a las dos vías citadas, como consecuencia de las previsiones establecidas en la Disposición Adicional Primera y en la Disposición Transitoria Quinta de la CE, deben señalarse dos vías más de aprobación de Estatutos de Autonomía. El de la Comunidad Foral de Navarra, denominado Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento de Régimen Foral de Navarra, que tras un acuerdo entre representantes de Gobierno y de la Diputación Foral, fue aprobado por el procedimiento de lectura única en ambas Cámaras legislativas. Por su parte, los Estatutos de Ceuta y Melilla por su particular carácter de Comunidad-municipio, se aprobaron sobre la base del artículo 144. b), por las Leyes Orgánicas 1 y 2 de 13 de marzo de 1995. Su variante más señalada con relación al procedimiento general de aprobación de los estatutos de autonomía es que el proyecto fue elaborado directamente por el Gobierno de la Nación.

El Proyecto de Estatuto, al igual que las propuestas de su reforma pueden ser objeto de control por el TC a través del recurso previo de inconstitucionalidad, que ha vuelto a introducir la LO 12/2015 de modificación de la LOTC, tras su anterior supresión en 1985.

Por otra parte, los Estatutos una vez aprobados tampoco tienen una plena disponibilidad para las Cortes Generales como sucede con el resto de las leyes orgánicas, ya que tienen un procedimiento especial de reforma que se regula en el propio Estatuto, que exige la intervención de la Asamblea legislativa de la propia Comunidad Autónoma, y en los casos de los Estatutos aprobados por la vía especial la aprobación por referéndum de la reforma proyectada (artículo 152.2 CE).

El Estatuto tiene una función «constituyente» para las distintas Comunidades Autónomas y su correspondiente ordenamiento autonómico. Los Estatutos, sobre la base de lo dispuesto en la Constitución, delimitan las competencias de la Comunidad, y por tanto también frente a ella, las del Estado, impidiendo que ninguna otra disposición, ni aun de rango legal, sea estatal o autonómica, pueda incidir negativamente en el cuadro competencial que el Estatuto diseña. Todo ello con independencia de que en la regulación concreta de sus competencias deban ser tenidas en cuenta por la Comunidad Autónoma, en el caso de las materias compartidas, las leyes básicas, de las que inmediatamente hablaremos, que conjuntamente con los Estatutos conforman a estos efectos el bloque de constitucionalidad. Éste sirve de parámetro normativo para determinar la legitimidad constitucional de cualquier otra norma que incida en la delimitación de competencias que aquéllas establecen (STC 66/1985, de 23 de mayo [RTC 1985, 66]).

Por lo demás, la estructura de los Estatutos de Autonomía se acomoda a un esquema general que busca deliberadamente guardar una cierta analogía con la propia de las constituciones. Su contenido se prevé en el artículo 147 CE.

«a) La denominación de la Comunidad que mejor corresponda a su identidad histórica.

b) La delimitación de su territorio.

c) La denominación, organización y sede de las instituciones autónomas propias.

d) Las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitución y las bases para el traspaso de los servicios correspondientes a las mismas».

A lo que debe añadirse la previsión sobre su procedimiento de reforma, que requerirá, en todo caso, la aprobación de las Cortes Generales, mediante Ley Orgánica (artículo 147.3 CE) y el previo referéndum si se trata de Estatutos aprobados por el procedimiento especial (artículo 152.2 CE).

De lo expuesto se deduce que, en relación con las Constituciones, los Estatutos no deberían desarrollar la llamada parte dogmática de las mismas, puesto que debe ser necesariamente igual para todos los ciudadanos del Estado el régimen de las libertades públicas y los derechos y deberes fundamentales. Y así fue en los primeros Estatutos aprobados, pero la reforma de los Estatutos iniciada en 2006 ha establecido una solución distinta y todos ellos regulan derechos y deberes de los ciudadanos de la respectiva CA. Solución que la STC 247/2007, de 12 de diciembre (RTC 2007, 247), considera que no es inconstitucional.