Читать книгу Manual de derecho administrativo. Parte general - Luis Cosculluela Montaner - Страница 88

De conformidad con el principio de legalidad, esencial en el Estado de Derecho, la actividad de la Administración –también la de naturaleza normativa– debe basarse en la atribución previa de una potestad. En este sentido, los reglamentos son la manifestación del ejercicio de la potestad reglamentaria. En España, el artículo 171.1 de la Constitución de Cádiz de 1812 atribuyó al Rey como Poder Ejecutivo la potestad reglamentaria, a diferencia de Francia que consagró el monopolio de la función normativa a la Asamblea y sólo en 1808 un Decreto de Napoleón atribuyó la potestad reglamentaria al Ejecutivo. La CE de 1978 atribuye la potestad reglamentaria al Gobierno en el artículo 97 CE y también, implícitamente, se le atribuye a la Administración Pública en los artículos 106.1 y 153.c) CE, que otorgan a los Tribunales el control de los reglamentos estatales o autonómicos, respectivamente; y, por último, en el artículo 137, como contenido esencial de la autonomía que se reconoce a las Comunidades Autónomas, Provincias y Municipios. Aunque debiendo advertirse que los citados artículos 103, 105 y 106.1 y 153.c) CE se consideran de aplicación a todas las Administraciones Públicas, y no sólo a la del Estado.

Como se ve, la potestad reglamentaria tiene una doble atribución en el caso de la Administración del Estado: al Gobierno y a la Administración. La potestad reglamentaria general o externa, con efectos plenos fuera del ámbito doméstico o interno se atribuye al Gobierno, no a la Administración que de él depende, porque es intrínsecamente gubernativa (Santamaría). Lo propio harán los Estatutos de Autonomía en el ámbito de las Comunidades Autónomas. Los demás órganos de la Administración tanto del Estado como de las Comunidades Autónomas, sólo tienen potestad reglamentaria interna o administrativa. Sin embargo, la potestad reglamentaria ad extra o general se va a reconocer también a entidades puramente administrativas, como las Entidades locales territoriales, que son Administración Pública pero que incorporan la nota de representatividad política en la composición de sus órganos dirigentes. El poder o la potestad de ordenanza, ha sido siempre reconocido a las Entidades municipales. Y no cabe olvidar el incremento de entes institucionales a los que con el nombre de circulares la Ley les atribuye también la potestad de dictar reglamentos con efectos ad extra, aunque limitados a un sector de la actividad económica o social, como es el caso de la Comisión Nacional del Mercado de Valores o el Banco de España.

Por otra parte, el reconocimiento constitucional de la autonomía que se establece en favor de determinadas entidades públicas que no tienen la naturaleza de entidades territoriales, implica por sí mismo el reconocimiento de una cierta capacidad autonormativa y, por ello, aunque la Constitución remita a la ley su regulación, el legislador no podría privarle enteramente de ella. Éste es el supuesto de las Corporaciones representativas de intereses profesionales o de intereses económicos (artículos 36 y 52 CE), o el de la autonomía de las Universidades (artículo 27.10 CE). Por el contrario, la potestad reglamentaria de los entes institucionales de carácter instrumental corresponde determinarla libremente a sus leyes reguladoras y, como regla general, los reglamentos que aprueban reciben el nombre de circulares.

Por consiguiente, la atribución de potestades reglamentarias no deriva exclusivamente de la Constitución; también las leyes pueden atribuir potestades reglamentarias concretas a las Administraciones Públicas. De la ley surgen, además, las potestades reglamentarias genéricas en favor de las Entidades locales no reguladas en la Constitución o, en su caso, a favor de Autoridades independientes o de otros organismos que tengan atribuida esta potestad para aprobar normas en desarrollo de las leyes que habiliten dicha potestad reglamentaria (art. 129.4 LPC).

La STC 135/1992, de 5 de octubre (RTC 1992, 135), respecto al alcance del artículo 97 CE afirma que «la habilitación al Gobierno de la Nación que contiene el artículo 97 CE no puede entenderse con un criterio estricto, al pie de la letra, sin limitar la advocación del titular a un órgano específico, el Consejo de Ministros, sino también a éstos que lo componen y a instituciones como el Banco de España…, porque la ordenación básica del crédito y la Banca, en su aspecto institucional, corresponde no sólo a los Cuerpos colegisladores y al Gobierno, sino también, en un nivel operativo, al Banco de España».

No incluimos en el estudio de la potestad reglamentaria los poderes normativos que, a ciertos efectos, especialmente organizatorios, pueden corresponder a otros Poderes Públicos no integrados en la Administración Pública, como los que se atribuyen por sus leyes orgánicas reguladoras a Órganos constitucionales (por ejemplo, al Consejo del Poder Judicial por el artículo 110 de su Ley Orgánica reguladora).

Por último, debe recordarse que tienen una naturaleza sustancialmente diversa los denominados Reglamentos de las Cámaras Legislativas, que de ordinario se prevén en la propia Constitución, y que no se subordinan a ninguna otra ley, de cuyo rango jerárquico participan (SSTC 108/1986 (RTC 1986, 108) y 119/1990, de 21 de junio [RTC 1990, 119]), por lo que no son enjuiciables por los Tribunales ordinarios.