Читать книгу Manual de derecho administrativo. Parte general - Luis Cosculluela Montaner - Страница 107

a) Su concepto pertenece a la Teoría General del Derecho y lo hemos utilizado en esta misma lección como límite para el ejercicio de la potestad reglamentaria. En todo caso, los principios generales explican y justifican las reglas jurídicas y permiten dar sentido al funcionamiento del sistema jurídico (García de Enterría), expresando siempre un valor jurídico de la comunidad (Beladíez). Su inclusión entre las fuentes del ordenamiento jurídico español se contiene en el artículo 1.1 CC y, en particular, para el Derecho Administrativo, resulta del artículo 9 CE tanto en su apartado 1 como en la amplia positivación de principios que los demás apartados de este artículo y en otros de la CE se contienen. Respecto de los principios constitucionalizados el TC ha destacado tanto su fuerza normativa como su consecuente efecto derogatorio respecto de las normas preconstitucionales que se opusieran a los principios recogidos en la Constitución (STC de 2-02-1981).

Los principios generales del Derecho Administrativo además de su papel informador de esta rama del ordenamiento y de su capacidad para controlar el ejercicio de las potestades administrativas, incluida la reglamentaria, constituyen la norma a aplicar en defecto de otras normas administrativas. Esta aplicación de los principios generales del Derecho tiene preferencia respecto de otras normas del Derecho Privado, puesto que el Derecho Administrativo constituye un ordenamiento y no meras normas especiales integrables en sus lagunas por las normas del CC. Con todo, el papel informador de los principios generales del Derecho y su función de control del ejercicio de las potestades administrativas, sitúan a los mismos en una función mucho más trascendente que la que se deduce de esta aplicación directa en defecto de otras normas administrativas.

La tendencia del legislador moderno se orienta a consagrar en cada ley, una serie de principios generales, que informan el cuerpo normativo que ella aprueba. En este sentido, constituye un ejemplo notable la ley de economía sostenible (Ley 2/2011) cuyos artículos 3 y 4 recogen numerosos principios, en gran parte reiterativos de los recogidos en otras leyes. No es buena técnica legislativa este proceder, pero no es fácil que se abandone en el futuro inmediato.

La jurisprudencia ha reconocido y aplicado, entre otros, los siguientes principios en el ámbito del Derecho público:

a) En el ámbito de la actuación administrativa: principio de conservación de los actos jurídicos y de las normas (STC 22/1985, de 8 de octubre); principio de legalidad, recogido en el artículo 9 CE; principio de legalidad de las infracciones y sanciones (STC 75/1984, de 27 de junio [RTC 1984, 75]); principio de tipicidad, culpabilidad e imputabilidad en las sanciones administrativas (STC 77/1983, de 3 de octubre [RTC 1983, 77]); principio non bis in idem (SSTC 159/1985, de 2 de noviembre (RTC 1985, 159), y 270/1994, de 17 de octubre [RTC 1994, 270]); principio de legalidad presupuestaria (STC 32/1982, de 7 de junio [RTC 1982, 32]) y tributaria (STC 6/1983, de 4 de febrero ([RTC 1983, 6]); principio de proporcionalidad (STC 160/1987, de 27 de octubre [RTC 1987, 160]); principio de racionalidad o de razonabilidad (STS 3-05-1985).

b) En el ámbito de las relaciones con los administrados: principio de igualdad, recogido en el artículo 14 CE; principio de razonabilidad (STC de 10-11-1981); principio de interpretación más favorable al acceso jurisdiccional para la defensa de derechos y libertades (STC 125/1983, de 26 de diciembre [RTC 1983, 125]); principio de seguridad jurídica (STC 32/1982, de 7 de junio (RTC 1982, 32) y 7/1982, de 30 de noviembre); non venire contra factum proprium (STC de 27-09-2004 y STC 73/1988, de 21 de abril); principio favor actionis (STC 28/1988, de 12 de julio); principio pro actione (STC 167/1987, de 28 de octubre); principio de buena fe (SSTS de 21-05-1986, 25-06-1987 y 4-07-1989 y 8-06-1990); principio de protección de la confianza legítima (STS de 8-06-1990).

b) Los principios generales del Derecho constitucionalizados. Como se ha dicho, los principios generales del Derecho pueden estar positivizados, recogidos en las propias normas escritas, o no, existiendo una moderna tendencia a positivizarlos, y en particular a recoger algunos de los de mayor trascendencia en la configuración del modelo social en la propia Constitución (Predieri, Leguina). En este sentido se afirma, con acierto, que los principios generales constitucionalizados están en directa relación con los valores superiores del ordenamiento jurídico que también consagra la Constitución. Dichos valores se recogen en la CE en el artículo 1 y son: la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político.

La Constitución española sanciona de forma expresa los siguientes principios jurídicos generales:

i) Principio de supremacía material de la Constitución (artículo 9.1 CE), que se analizó en la lección 3. ii) Principio de legalidad (artículo 9.3), que se ha analizado especialmente en la lección 1, y también en la lección anterior, en ésta y en la 12. iii) Principio de jerarquía normativa y principio de publicidad de las normas (artículo 9.3), también analizados en las lecciones 3, 4 y en ésta. iv) Principio de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales (artículo 9.3) analizado en la lección anterior y en ésta. v) Principio de seguridad jurídica (artículo 9.3). Principio del que el TC (S. 27/1981, de 20 julio), afirmó que era «compendio, la síntesis o el resultado de los demás principios constitucionales enunciados en el artículo 9.3 CE». Implica una relación de confianza del ciudadano en el normal funcionamiento de las instituciones públicas, tal como está previsto por el propio ordenamiento jurídico, y en el conocimiento anticipado de las consecuencias jurídicas de sus actos y previsiones a la luz de la ordenación que para ellas se deduce de los principios generales y de las normas que integran el ordenamiento jurídico. vi) Principio de responsabilidad (artículo 9.3 CE), que se analiza en la lección 20. vii) Principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, que se ha analizado en esta misma lección y se completará en la lección 12. viii) Principio de objetividad de la Administración Pública (artículo 103.1 CE), que se analizó en la lección 2; y el ámbito organizativo los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y el de sometimiento pleno a la ley y al Derecho (art 103).

ii) Principio de igualdad (artículo 14 CE). La igualdad es un valor preeminente en el Ordenamiento jurídico español, al que debe colocarse en un rango central, según dispone el artículo 1.1 CE (STC 8/1986, de 21 enero [RTC 1986, 8]). Este principio se mueve en dos planos distintos: frente al legislador (ley o reglamento), prohibiendo la discriminación en el tratamiento normativo de situaciones iguales; y frente a los demás Poderes Públicos, prohibiendo en la aplicación de la norma, ya sea por la Administración Pública o por los Tribunales, el privilegio y la discriminación de sujetos y situaciones al tomar en consideración circunstancias personales no previstas por la ley. La prohibición de discriminación la concreta el artículo 14 CE en consideraciones por razón de nacimiento, raza, sexo, religión u opinión, pero, más genéricamente, el propio artículo 14 la extiende a cualquier otra condición o circunstancia personal o social.

Sin embargo, el tratamiento desigual por la norma no implica discriminación si los supuestos de hecho que regula no son sustancialmente iguales, en cuyo caso pueden existir razones objetivas que justifican e imponen un tratamiento legal desigual. Lo que se prohíbe, por tanto, es la desigualdad de tratamiento injustificada, no razonable, pero la apreciación de una circunstancia diferenciadora en las situaciones reguladas, puede justificar la desigualdad si tiene el debido realce y no se trata de circunstancias arbitrariamente tomadas en cuenta para justificar precisamente el tratamiento normativo desigual [SSTC 37/1982, de 16 de junio (RTC 1982, 37), y 67/1982, de 15 de noviembre (RTC 1982, 67)]. Lo que conculca este principio es la apreciación de circunstancias diferenciadoras cuya toma en consideración está prohibida como la propia CE (artículo 14), o que no guardan relación alguna con la finalidad de la norma, viniendo a suponer una arbitrariedad que es por ello discriminatoria (STC 144/1988, de 12 de julio [RTC 1988, 144]). En definitiva, la igualdad sólo impone un tratamiento normativo igual, cuando a su vez existe una igualdad en la situación de hecho regulada y no exista causa justificada para un trato desigual.

El principio de igualdad, por otra parte, ha sido considerado como un auténtico derecho subjetivo (artículo 53.1 CE), lo que posibilita su protección a través del procedimiento preferente y sumario que se regula en los artículos 114 a 122 de la LJ, y, en último término, a través del recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional (artículo 53.2 CE).

Esta amplia relación de principios generales del Derecho no agota los que aparecen recogidos en nuestra Constitución. De los recogidos en las leyes destacan especialmente los que se recogen en el art 3 LRSP y los de seguridad jurídica y el de proporcionalidad (art. 129) de amplia invocación jurisprudencial. En rigor muchos de los configurados como derechos y libertades fundamentales puede considerarse que tienen una finalidad principialista del ordenamiento jurídico, sin perjuicio de su construcción técnica como verdaderos derechos. Sirva de ejemplo paradigmático el derecho a la tutela judicial efectiva que se consagra en el artículo 24 CE. Otros principios tienen una significación específica para la propia Administración Pública, como los de carácter organizativo que se consagran en el artículo 103.1 CE, que se analizarán en la lección 7.

Finalmente, debe señalarse el principio de buena administración, recogido en el art. 41 de la Carta de Derecho fundamentales, de la UE y reafirmado por la jurisprudencia (STJUE de 16/01/2019) y que comprende el derecho a ser oído, acceder al expediente administrativo y obtener una decisión motivada.