Читать книгу Manual de derecho administrativo. Parte general - Luis Cosculluela Montaner - Страница 96

Vamos a considerar tres supuestos:

a) Los estatutos de las Entidades públicas de naturaleza reglamentaria se insertan en numerosas ocasiones en ordenamientos que gozan de autonomía, a veces constitucionalmente garantizada. Dichos ordenamientos, como sabemos, tienen como norma cabecera (González Navarro) una ley estatal a la que expresamente se remite la Constitución. Dado el doble significado de estas normas cabecera que son normas del ordenamiento estatal y del propio ordenamiento que vienen a regular, las relaciones entre dichos estatutos y la ley que es norma de cabecera no tienen una significación igual a las relaciones entre ley y reglamento, anteriormente consideradas. El estatuto no es exactamente un reglamento ejecutivo de la ley que es norma cabecera. Su contenido no debe limitarse a complementar o hacer operativo el contenido de aquella ley. Por el contrario, la ley como norma cabecera debe dejar un cierto ámbito normativo a la regulación propia y exclusiva del ente dotado de autonomía. La ley, en estos supuestos, es una norma habilitante y limitativa pero no condicionante del contenido del reglamento, lo que permite concluir la validez de cualquier disposición del reglamento que no vulnere la ley, sin descender, como en los reglamentos ejecutivos, a precisar si se ha cumplido el deber de fidelidad puntual y absoluta en el complemento normativo que establece el reglamento autónomo a lo prevenido en la ley, cuya operatividad viene simplemente a optimizar. Tal sucede, por ejemplo, con los Estatutos de Autonomía de las Universidades (STC 55/1988, de 23 de febrero (RTC 1988, 55)). Los Estatutos no pueden contradecir lo dispuesto en la LOU, ni violentar el espíritu de sus preceptos; si lo hacen, están viciados de nulidad, pero sí pueden disponer sobre cualquier materia de su organización o de sus competencias no reguladas por la ley. Y lo propio cabe decir de los estatutos de un colegio profesional. Por ello, aun cuando la aprobación de este tipo de estatutos pueda atribuirse formalmente a otros entes territoriales, en rigor, deben limitarse a una función de simple control de legalidad, que impide que puedan modificar por puros motivos de oportunidad el contenido del estatuto aprobado inicialmente por el propio ente que viene a regular el estatuto.

b) Por otra parte, en los ordenamientos que tienen garantizada su autonomía en la Constitución, la norma cabecera no puede dejar de atribuir a los entes públicos que regula la potestad reglamentaria, que es consustancial al reconocimiento constitucional de su autonomía. Aquí, sin embargo, se impone una distinción entre los entes públicos de carácter territorial que gozan de autonomía (excluidas las Comunidades Autónomas, que incluyen la capacidad para dictar leyes) y los de carácter sectorial. Entre los primeros se incluyen los entes locales a los que la LRBRL reconoce potestad reglamentaria plena en el ámbito de sus competencias, con capacidad, por tanto, de dictar reglamentos locales con efecto ad extra, es decir, sobre la generalidad de los ciudadanos y no sólo a los vecinos (siempre en relación con la esfera de sus competencias).

Estos reglamentos, en particular el llamado poder de ordenanza, no se inscriben tampoco en la línea de los reglamentos ejecutivos. Son propiamente reglamentos autónomos enmarcados en las leyes de cabecera de su ordenamiento y, en su caso, en las leyes sectoriales que reconocen en la materia que regulan la competencia local y sus potestades reglamentarias (artículo 55 TRL). No se trata de una remisión normativa propiamente dicha, sino del reconocimiento de una potestad reglamentaria que tienen constitucionalmente reconocida en virtud de su autonomía, y que la ley se limita a enmarcar estableciendo sus límites o a condicionar en las soluciones normativas que cabe establecer reglamentariamente. Así, cuando un Ayuntamiento aprueba un reglamento de policía no está desarrollando la LRBRL a través de un reglamento ejecutivo, sino ejerciendo una competencia reconocida en dicha ley y regulada por ello en sus aspectos competenciales, procedimentales, y en sus límites y finalidades, pero no en sus contenidos (salvo los condicionamientos que puedan venir impuestos por una ley sectorial en la materia).

c) Los reglamentos corporativos tampoco tienen naturaleza de reglamentos ejecutivos. Así, no puede atribuirse este carácter a las disposiciones normativas que pueda dictar un Colegio profesional en la ordenación de la actividad de la profesión. Aunque dicha potestad se reconozca en la Ley de Colegios profesionales, la norma que dicte el Colegio no es exactamente un desarrollo o un mero complemento normativo de dicha Ley, sino que expresa una voluntad normativa independiente, que no se limita a apurar las consecuencias del mandato legal o a optimizar su operatividad. Por lo demás, es obvio que estos reglamentos nunca pueden ser generales, sino que tan sólo afectan a los miembros de la Entidad que los dicta.