Читать книгу Manual de derecho administrativo. Parte general - Luis Cosculluela Montaner - Страница 98

El Gobierno es, conforme al artículo 97 CE, el órgano que cuenta con la competencia general para el ejercicio de la potestad reglamentaria. A este órgano le corresponden privativamente los reglamentos ejecutivos generales y los reglamentos jurídicos independientes (SSTS de 25 de enero de 1982, y 30 de marzo de 1984). Los reglamentos que aprueba el Gobierno se denominan Reales Decretos, al ser sancionados por el Rey, y son refrendados por el Ministro a quien corresponda, y si afecta a varios Ministerios por el Presidente del Gobierno o el Ministro de la Presidencia. Sin embargo, como la STC 135/1992, de 5 de octubre (RTC 1992, 135), reconoce, el artículo 97 CE no puede ser interpretado en sentido literal de modo que sólo el Gobierno, es decir el Consejo de Ministros, tenga atribuida la potestad reglamentaria, que por el contrario puede venir atribuida por Ley a otros órganos de la Administración estatal y a otros Entes institucionales del Estado, lo que se prevé expresamente en el art. 129.4LPC.

La LG prevé también la facultad del Presidente del Gobierno para aprobar Reales Decretos [artículos 23.3.1 y 25. b) LG]. En rigor se trata de disposiciones organizativas, de creación, modificación y supresión de Ministerios y Secretarías de Estado, o relativas a la estructura orgánica de la Presidencia del Gobierno. No parece constitucionalmente admisible la existencia de otras disposiciones normativas exclusivamente atribuidas al Presidente del Gobierno, sin perjuicio de las amplias facultades políticas que le confiere la CE.

Los demás reglamentos estatales se denominan órdenes y se diferencian únicamente por cuanto especifican qué autoridad los dictó. Tienen, atribuida la potestad reglamentaria las Comisiones Delegadas del Gobierno, aunque el artículo 24. e) LG impone que los Acuerdos de este órgano revestirán la forma de Orden del Ministro competente o del Ministro de la Presidencia cuando la competencia corresponda a distintos Ministros. También tienen atribuida la potestad reglamentaria los Ministros, pero el límite de esta competencia reglamentaria general es que se trate de materias organizativas de su Departamento o en el marco que establezca la legislación específica que le habilita para ello. En este mismo sentido, se pronuncia la jurisprudencia que considera que los Ministros sólo pueden ejercer la potestad reglamentaria en el ámbito organizativo o doméstico y en las relaciones especiales de sujeción, mientras que en los reglamentos ad extra sólo podrán dictarlos como reglamentos ejecutivos, es decir, cuando una ley los habilite expresamente para ello (SSTS 17 de febrero de 1998 y 29 de diciembre de 1998). Las demás autoridades sólo ejercen la potestad reglamentaria en materias sectoriales que expresamente les atribuya la legislación. Con carácter general los Secretarios de Estado, los Subsecretarios y Directores Generales sólo tienen competencia para dictar instrucciones y órdenes de servicio, que como hemos notado no tienen naturaleza normativa, no son reglamentos; sí lo son, sin embargo, en los términos ya conocidos, las denominadas circulares normativas, que en materias sectoriales pueden atribuir las leyes a estas autoridades inferiores a Ministro.

Las Comunidades Autónomas tienen atribuida la potestad reglamentaria a órganos paralelos a los citados de la organización estatal. El Consejo de Gobierno, con la denominación que reciba según el Estatuto de Autonomía, aprueba Decretos, y los Consejeros Órdenes.

En las Entidades locales la potestad reglamentaria corresponde al Pleno de las Entidades locales territoriales. Su denominación es la de Ordenanzas o Reglamentos en los Municipios, y Reglamentos para las Provincias. En los Ayuntamientos, los Alcaldes tienen potestad para dictar Bandos, pero su naturaleza reglamentaria es dudosa y ha sido negada en diversas Sentencias del Tribunal Supremo, que considera que se trata de meros recordatorios de obligaciones generales de los vecinos (SSTS de 28 de diciembre de 1977 y 3 de marzo de 1982), aunque a veces sólo contienen declaraciones políticas y, otras veces, meros ejercicios literarios. Constituyen excepción, los bandos dictados al amparo del artículo 21.1. m) LRBRL, que ya hemos considerado y los Decretos del Alcalde por los que se crean órganos municipales, que también tienen naturaleza normativa.

La Carta Municipal de Barcelona recoge también la figura de los Decretos de la Comisión de Gobierno, tanto de carácter organizativo como de ordenación social, en este caso en desarrollo de las ordenanzas; y los Decretos del Alcalde tanto en materia organizativa como de ordenación social, en este caso también en ejecución y desarrollo de los reglamentos y ordenanzas aprobados por el Consejo Municipal (Pleno). Sin embargo, reconduce correctamente los bandos del Alcalde a los de necesidad y a los de significación no normativa. En cambio, en las demás ciudades a las que se aplica el régimen de los municipios de gran población, la Junta de Gobierno Local sólo tiene competencia para aprobar proyectos de normas municipales cuya aprobación final compete al Pleno, con excepción de los instrumentos de planeamiento de desarrollo del planeamiento general no atribuidos al Pleno que sí son competencia de la Junta [artículo 127.1. d) LRBRL].

Por último, sus Leyes de creación pueden atribuir potestad reglamentaria a entes institucionales de naturaleza pública, especialmente las Autoridades independientes, aunque los entes institucionales como regla no tienen potestades normativas. Reglamentos que tienen la denominación de circulares (tema del que ya nos hemos ocupado), y que en algunos sectores económicos son de la máxima importancia.

Así, la potestad normativa, que, con la denominación de circulares, tienen atribuidas el Banco de España, la Comisión Nacional del Mercado y la Competencia, el Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas, la Comisión Nacional de Telecomunicaciones, la Comisión Nacional del Sistema Eléctrico, etc. De estos reglamentos de entidades institucionales destacan especialmente los del Banco de España, potenciados por su Ley de Autonomía 13/1994, de 1 de junio, con el fin de adaptar la legislación española a las previsiones del Tratado de la Unión sobre los Bancos Centrales. A tenor de dicha ley, el Banco de España puede dictar dos tipos de reglamentos: las circulares monetarias y las circulares. Las primeras en materia de política monetaria y emisión de billetes y monedas, y las segundas en relación al resto de las competencias del Banco. En otros supuestos, la potestad reglamentaria del Ente institucional además de estar prevista en su Estatuto o Ley fundacional, debe ser expresamente habilitada por reglamentos del Gobierno o del Ministro correspondiente, y aquellos reglamentos aparecen como una normativa de desarrollo de éstos.