Читать книгу Manual de derecho administrativo. Parte general - Luis Cosculluela Montaner - Страница 90

Con anterioridad a la LPC, la Administración utilizaba la denominación de circular para designar también a estas instrucciones generales y órdenes de servicio, a las simples recomendaciones y las instrucciones de carácter recordatorio, y el mismo nombre servía para designar, en ocasiones, a verdaderos reglamentos. Es decir, una única denominación servía para designar realidades de naturaleza absolutamente distinta. Ello creaba una gran inseguridad jurídica, pues los efectos de las circulares-instrucciones generales y las demás de contenido no normativo no obligaban a los administrados, y sí tenían en cambio plenos efectos normativos las circulares-reglamentos. Las circulares-normativas innovan el ordenamiento jurídico, son de obligado cumplimiento y tienen el régimen de impugnación que corresponde a cualquier reglamento, caracteres que no se dan en los otros supuestos (es el caso previsto en el art. 129.4 de habilitación normativa a Autoridades independientes). Para diferenciar unas circulares de otras había que atender a la naturaleza de su contenido y sobre todo a si el órgano que dictaba la circular tenía atribuida la potestad reglamentaria y si la circular cumplía con el requisito de su publicación en el Boletín Oficial correspondiente. Sin embargo, el término circular debe reservarse para las circulares-reglamento y utilizar las otras denominaciones (instrucciones, órdenes generales, etc.) para los demás supuestos no normativos, aunque la inercia administrativa todavía sigue utilizando indebidamente el término circular para referirse a supuestos no normativos, pero no basta la calificación (indebida) de circular para considerarla en todos los supuestos de circular normativa. En cuanto reglamentos las circulares normativas están sujetas al mismo régimen jurídico que los reglamentos, tanto en cuanto a sus límites y régimen de impugnación, como a la necesidad de su publicación en el BOE o Boletín oficial autonómico correspondiente (STS 7 de julio de 1997). La única diferencia con los reglamentos estatales generales es que no siguen el procedimiento general para su aprobación, pues, como analizaremos más adelante, tal procedimiento no es general, sino que se regula separadamente en cada caso en función de cuál sea la entidad o el órgano a los que corresponde aprobarlos, aunque la LPC ha establecido algunas reglas generales para la potestad reglamentaria y otras disposiciones. Pero tales supuestos de circulares normativas son excepcionales en las Administraciones estatal o autonómica, porque la atribución de la potestad reglamentaria a órganos distintos del Gobierno o de los Consejos de Gobierno en favor de los Ministros o Consejeros o de otros órganos dependientes o subordinados tiene carácter excepcional y debe justificarse en la ley habilitante (art. 129.4 LPC).

También tienen normalmente naturaleza normativa las circulares dictadas en el seno de las relaciones especiales de sujeción, aunque en este caso, su obligatoriedad sólo alcance a los sujetos integrados en tales relaciones especiales, en las que a menudo, las circulares constituyen las normas internas más relevantes para el buen funcionamiento del servicio que se categoriza como tal relación especial de sujeción. Por ejemplo, las circulares penitenciarias, previstas por el RD 190/1996, de 9 de febrero. La particularidad de estas circulares es que como regla no se publican en los Boletines oficiales generales, sino que simplemente se comunican a los interesados, o aparecen publicadas en otras publicaciones o simplemente expuestas en tablones Oficiales.

Junto a estas circulares, que aprueban excepcionalmente autoridades inferiores a Ministro o Consejero, cuando la Ley les atribuye tal potestad, la denominación de circulares se ha extendido recientemente por el legislador para denominar a los reglamentos de determinadas autoridades administrativas independientes (el Banco de España, la Comisión Nacional del Mercado y la Competencia), o la Comisión Nacional del Sistema Eléctrico, Comisión Nacional de la Energía, Agencia Española del Medicamento, Organismo Autónomo Comisionado para el Mercado del Tabaco, etc.). El origen de este fenómeno se encuentra en los Estados Unidos, que lo realiza desde el siglo XIX a través de las Agencias, y en Europa se ha extendido a partir del último tercio del siglo XX, aunque contaba ya con el precedente de los Bancos Centrales que gozaban de potestades normativas para regular el sector crediticio. La atribución a estas Entidades Públicas del denominado Poder Regulador, implica la potestad de dictar normas reguladoras de la actividad de los sujetos que operan en el sector, a través de circulares normativas, pero también supone atribuirles otras potestades de inspección y sancionadoras.

Algunos autores (Chapus, Muñoz Machado), justifican este Poder Regulador en el carácter especializado de esta potestad reglamentaria, que aconseja la creación de Entes Públicos especializados en la materia a regular. El TC, por su parte (SS 135/1992, 204/1993, 133/1997, de 16 de julio), avala la constitucionalidad de esta solución, que conecta al artículo 97 CE y que no debe entenderse en sentido estricto, sino comprensivo también de otras Entidades Públicas. Estas circulares tienen, pues, su fundamento en las propias Leyes de creación de las citadas Entidades, pero no tienen el mismo alcance en todos los casos, ya que en ocasiones sólo pueden dictarse para desarrollar reglamentos previamente dictados por el Gobierno o el Ministro correspondiente cuando dichos reglamentos expresamente habilitan para ello a la Entidad (caso de la Comisión Nacional del Sistema Eléctrico, por ejemplo) mientras que en otros casos constituyen supuestos de normas de ordenación del sector sin vinculación a otra norma reglamentaria a desarrollar, lo que supone la atribución de una potestad reglamentaria propia y no por remisión normativa (caso de las circulares del Banco de España, por ejemplo).

Y como verdaderos reglamentos que son, tienen efectos frente a los particulares que operan en el sector, y se publican en el BOE, y tienen previsto su procedimiento de aprobación y el órgano competente para aprobarlas en los Estatutos o Leyes de creación de dichas Entidades.