Читать книгу Manual de derecho administrativo. Parte general - Luis Cosculluela Montaner - Страница 89

Los reglamentos son verdaderas normas y, en cuanto tales, son regulaciones abstractas y generales de situaciones de futuro, que deben ser publicadas y conservan una vigencia indefinida en tanto no se modifiquen o deroguen por otras normas de igual o superior rango. En cuanto normas se insertan en el elemento normativo del ordenamiento jurídico que vienen a innovar, modificar o derogar en el escalón jerárquico que les corresponde, y deben ser obligatoriamente publicadas.

En este sentido, el reglamento se diferencia radicalmente de los simples actos administrativos, que tienen uno o varios destinatarios concretos, a los que se notifica el acto (que, por lo general, no precisa publicarse) y cuyos efectos se agotan en cada cumplimiento, debiéndose dictar tantos actos administrativos como situaciones concretas se pretendan resolver.

Existen, sin embargo, un tipo de actos administrativos cuya diferencia con los reglamentos es más difícil de apreciar. Son los llamados actos generales no normativos. Estos actos, por tener como destinatarios a una pluralidad indeterminada de sujetos, pueden llegar a publicarse en los Boletines Oficiales o en la prensa; por ejemplo, una convocatoria de oposiciones o una oferta de contratación. Sin embargo, estos actos no son reglamentos, porque no se inscriben en el sistema normativo; habrá que dictar otro nuevo si se quiere hacer un nuevo concurso o una nueva oferta de contrato. La distinción no es baladí, porque el régimen jurídico general de los reglamentos y el de los simples actos administrativos son distintos, como iremos exponiendo más adelante.

Tampoco tienen naturaleza normativa y no son, por tanto, reglamentos, las instrucciones y órdenes de servicio. A través de este tipo de actos se ejerce la potestad de dirección por los órganos superiores respecto de los inferiores de la organización administrativa, pero no obligan a terceros, a los administrados. En cuanto que no son normas, tampoco las aplicará el Tribunal en el caso de que se plantee un recurso en materias a las que afectaba la instrucción, y por eso también el artículo 6.2 LPC dispone que su incumplimiento no afecta por sí solo a la validez de los actos dictados por los órganos administrativos obligados a cumplirla. Efecto invalidante que sí se produciría si tuvieran carácter normativo. En definitiva, las instrucciones de servicio son simples órdenes generales sobre el modo de funcionar la Administración que imparten los órganos superiores y que no constituyen verdaderas normas jurídicas. Por ello, al producir efectos meramente internos no están sujetos al procedimiento de elaboración de los reglamentos (STS de 12-02-1990). Tampoco podrían ser objeto de recurso, que sí cabría de ser verdaderas normas (STS de 14-02-1990), salvo, en su caso, por los funcionarios, en su condición de actos internos que les vinculan y en la medida que lesionen sus derechos o intereses legítimos. Igualmente sería impugnable la instrucción general si con ella resultaren directamente lesionados derechos e intereses de los particulares, no en cuanto norma, que no lo es, sino como cualquier otro acto administrativo (STC 47/1990, de 20 de marzo [RTC 1990, 47]). Por lo general, se limitan a ordenar a los funcionarios dependientes de quien aprueba la instrucción general los criterios uniformes que todos deben seguir en la aplicación de una norma y que sólo producen como efecto, en caso de incumplimiento, la eventual responsabilidad disciplinaria del funcionario que la incumple. En definitiva, las instrucciones y órdenes de servicio no son normas, sino meros actos administrativos, que se insertan en el régimen de organización de la Administración Pública para dirigir las actividades de los órganos jerárquicamente dependientes de quien las dicta (art. 6.1 LPC). Sin embargo, sí pueden ser invocadas como precedente en relación a la posible vulneración del principio de igualdad, para lo cual existe la obligación de publicar en el boletín oficial que corresponda, sin plazo marcado, las instrucciones y órdenes de servicio.

Por último, no tienen carácter normativo las instrucciones, a veces también indebidamente llamadas circulares, que tienen por finalidad informar sobre sus obligaciones a los funcionarios o los interesados, ni las «recordatorias» de la normativa vigente en una determinada materia. Finalmente, sin tener tampoco naturaleza normativa, a algunos órganos se les atribuye la facultad de dictar recomendaciones con carácter indicativo o de consejo (artículo 119 LCA).