Читать книгу Manual de derecho administrativo. Parte general - Luis Cosculluela Montaner - Страница 99

El Tít. VI de la LPC ha establecido unas reglas básicas para el ejercicio de la potestad reglamentaria, que imponen a las Administraciones Públicas a una evaluación de la normativa vigente, y a la obligación de aprobar anualmente un Plan Normativo que contenga las iniciativas que pueden ser aprobadas en el año siguiente. En todo caso imponen la información pública a través del portal web de la Administración correspondiente para recabar las alegaciones que puedan hacer las organizaciones más representativas de los sectores afectados sobre la necesidad de la norma. Del mismo modo someterá a audiencia de los ciudadanos y organizaciones o asociaciones que representen derechos o intereses legítimos afectados el texto del anteproyecto. Podrá prescindirse de estos trámites de participación ciudadana en casos de normas presupuestarias u organizativas y cuando la norma a aprobar no imponga obligaciones relevantes a los afectados.

Además de estas normas básicas, el procedimiento debe estudiarse separadamente para cada nivel administrativo:

a) El procedimiento de elaboración de los reglamentos estatales se regula como un procedimiento especial diverso del general de producción de actos administrativos en el artículo 26 LG.

La LG prevé que el Gobierno debe aprobar anualmente un Plan Normativo que contendrá los reglamentos a aprobar en el año siguiente (y las iniciativas legislativas). Conforme a dicho Plan, el reglamento se inicia por un anteproyecto del órgano directivo correspondiente, al que se acompaña con los estudios que se hayan realizado sobre el mismo, que incluyen un informe justificativo y una memoria económica de estimación del coste a que dará lugar su aprobación… El anteproyecto se someterá a consulta pública de los sujetos afectados y de las organizaciones más representativas del sector, para facilitar la cual el texto se publicará en el portal web del centro directivo correspondiente; pero podrá prescindirse de este trámite por razones de urgencia y cuando se trate de reglamentos organizativos En todo caso debe ser informado por la Secretaria General Técnica del Ministerio. Si el reglamento afecta al orden constitucional de distribución de competencias entre el Estado y las CCAA debe informarse también por el Ministerio competente en la política autonómica, y si es un reglamento ejecutivo, o así lo exija la Ley, debe informarse por último por el Consejo de Estado, sin perjuicio de que el Ministerio pueda entender conveniente someterlo a informe de otros Ministerios o de otros órganos consultivos o del propio Consejo de Estado, cuando lo estime conveniente aun no siendo preceptivo. Concluidos estos trámites si su aprobación debe formalizarse por Orden, será sometido al órgano competente directamente para que, en su caso, lo apruebe; si la aprobación corresponde al Consejo de Ministros, debe repartirse a los demás Ministerios para observaciones, en particular el Ministerio de la Presidencia, se eleva al Consejo de Ministros, analizándose previamente por la Comisión de Secretarios de Estado y Subsecretarios, como órgano preparatorio general de las sesiones de aquél.

En la LPA se exigía también que el reglamento contuviera la tabla de derogaciones y vigencias que resultaba de su aprobación, lo cual es evidentemente muy útil, pero el TS había considerado suficiente la cláusula de derogación de cuantas normas de igual o inferior rango se oponga al presente reglamento (STS de 25 de mayo de 1982), y la LG no lo exige.

De todos estos trámites, sólo la omisión de los de garantía de los derechos e intereses de los ciudadanos, esto es, el trámite de audiencia a los interesados, el de audiencia a las organizaciones y asociaciones representativas y el de información pública; y los trámites preceptivos de informe de la Secretaría General Técnica, y cuando procedan, del informe del Ministerio de Administraciones Públicas, del dictamen del Consejo de Estado o los informes de carácter preceptivo de otros Entes u órganos, son constitutivos de vicios determinantes de la nulidad del reglamento. También constituye vicio de nulidad la falta de comunicación previa a la Comisión Europea del reglamento, cuando así lo imponga el Derecho de la UE. Los demás se reputan irregularidades no invalidantes.

Alguna jurisprudencia reciente había cuestionado que la falta de estos dictámenes o informes preceptivos motivara el vicio del reglamento en que debieran haberse emitido (SSTS de 2 de junio de 1987, 8 de febrero de 1988, 5 de marzo de 1988), sin embargo, las SSTS de 10 mayo y 19 de octubre de 1989 (en Sala de Revisión) han restablecido la doctrina tradicional. El dictamen del Consejo de Estado ha sido considerado tradicionalmente como extraordinariamente relevante por el espíritu crítico e independiente que anima a este alto órgano consultivo, constitucionalmente regulado. En dicho dictamen, además de analizar en su conjunto la norma reglamentaria con carácter preventivo e ilustrar así la voluntad del órgano que debe aprobar la norma, se viene a poner de relieve cualquier vicio en que pueda incurrir la misma; especialmente tratándose de reglamentos ejecutivos, la eventual extralimitación de sus preceptos respecto de la ley que complementa o desarrolla. Este control preventivo viene así a ser potencialmente más eficaz que el que pueda realizar la jurisprudencia, sometida siempre a las reglas que rigen el proceso contencioso-administrativo y sin disponer de aquellas posibilidades de valoración de conjunto del reglamento sometido a dictamen que tiene el Consejo de Estado. Por ello, la exigencia de este dictamen se establece incluso en relación a los reglamentos generales provisionales (STS de 12 de junio de 1982). Sin embargo, en relación a los reglamentos organizativos la jurisprudencia no considera preceptivo el Dictamen del Consejo de Estado (SSTS de 27 de enero de 1992, 20 de marzo de 1993, 9 de febrero de 1996 y 11 de abril de 2000). Tampoco se exige seguir el procedimiento general de aprobación de reglamentos en el caso de otras normas reglamentarias, que vengan a desarrollar otros reglamentos ejecutivos, porque se entiende que el Dictamen emitido en la aprobación de estos reglamentos ejecutivos es suficiente (STS 11-2-2003). Sin embargo, sí se exige seguir el procedimiento general cuando el reglamento ejecuta directamente una Ley, en aplicación del artículo 22.3 de la LOCE(STS 12 de febrero de 2001).

La jurisprudencia también venía manteniendo la irrelevancia a efectos anulatorios de la omisión del trámite del informe de las entidades públicas o sociales que ostente la representación o defensa de los intereses afectados por el reglamento a aprobar. Sin embargo, tras la aprobación de la Constitución de 1978, cuyo artículo 105. a) reitera este trámite de audiencia o informe, el TS ha variado su posición, considerándolo un informe preceptivo y declarando viciado el reglamento en caso de ser omitido (SSTS de 4 de julio de 1987, 19 de marzo de 1988 y 21 de noviembre de 1990, las dos últimas en Sala de Revisión), salvo que se trate de norma presupuestarias, organizativas o cundo concurran graves razones de interés público (art. 133.4 LPA) El problema es determinar qué tipo de entidades representativas deben ser oídas en la elaboración de los reglamentos que les afecten. Al respecto, el TS ha considerado que sólo deben serlo, con carácter general, los sindicatos, las asociaciones empresariales y las corporaciones representativas de intereses profesionales o económicos; pero no las asociaciones surgidas al amparo del derecho de asociación para la defensa de concretos intereses particulares. Así, la STS de 19-01-1991 (dictada en Sala de Revisión) ha restringido la necesidad de dar audiencia a este tipo de entidades a los casos en que tengan la naturaleza de Corporaciones de Derecho Público, representativas de intereses profesionales o económicos, en las que la integración de sus miembros sea obligatoria, y a las que la ley atribuye la representación oficial o general de los intereses del sector. Doctrina que constituye una interpretación muy restrictiva e infundada de lo preceptuado en el artículo 105.a) CE. Las asociaciones de carácter voluntario para ser oídas deben personarse en el procedimiento de elaboración del reglamento que les afecte, pues no puede imponerse a la Administración el deber de conocer ni su existencia ni el grado de afección que el reglamento puede producirles.

La omisión de los trámites esenciales citados en el procedimiento de elaboración de los reglamentos determina la nulidad del reglamento. Ésta es la consecuencia natural, pues en relación a las normas, como integrantes del Ordenamiento jurídico, no cabe la sanción de simple anulabilidad, que está establecida en interés principal de los interesados; se trata siempre de vicios de nulidad de pleno derecho porque afectan al sistema normativo general, son por tanto cuestiones o vicios de orden público (García de Enterría). Sin embargo, la jurisprudencia ha admitido en ocasiones que determinados vicios de forma o procedimiento constituyen vicios de anulabilidad del Reglamento que los contiene (STC de 21-12-1990).

En todo caso, los Reglamentos ejecutivos que según la Ley que los habilita deben ser aprobados en un plazo determinado, no incurren en vicio de nulidad si no fueran aprobados en dicho plazo, por supuesta caducidad de la autorización habilitante para su aprobación ya que están amparados por el artículo 97 CE.

También ha consagrado la jurisprudencia la doctrina de que los vicios procedimentales no cabe alegarlos en los recursos indirectos, de los que luego hablaremos. Ni siquiera el vicio de la omisión del Dictamen del Consejo de Estado cuando sea preceptivo (SSTS de 29-10-1987, 8 de febrero y 20-01-1989). Esta doctrina no tiene ningún apoyo legal y es claramente contraria a la que en otros órdenes se había consagrado sobre la fiscalización incluso de oficio de los llamados vicios de orden público, entre los que debe encuadrarse la ausencia de tales dictámenes, que son esenciales para el buen ejercicio de la potestad reglamentaria al servicio de los intereses públicos. En esta línea, la LJ no ha recogido la exclusión de los vicios de forma en los recursos indirectos, que se contemplaba en el Informe de la Ponencia del Congreso y que se suprimió en posteriores trámites parlamentarios.

b) Con anterioridad a la entrada en vigor de la LPC 1992 podía considerarse que la regulación del procedimiento de elaboración de reglamentos autonómicos seguía esencialmente lo dispuesto en la normativa estatal en esta materia, salvo en las especialidades derivadas de la organización propia de cada Comunidad Autónoma. Tras la LPC la única normativa a tener en cuenta es lo dispuesto en su Tít. VI, que tiene naturaleza básica y en la legislación autonómica establecida sobre esta materia, que está contenida en general en las Leyes de Gobierno y Administración (u otras denominaciones similares) de cada Comunidad y que, por ahora, coinciden en lo sustancial con la normativa estatal. Sin embargo, en relación a los reglamentos ejecutivos autonómicos, sólo se considera preceptivo el Dictamen del Consejo de Estado, si las leyes que desarrolla son estatales (STS de 11-04-1995). En todo caso, debe tenerse en cuenta que las Comunidades Autónomas, en uso de su potestad organizativa pueden crear órganos superiores consultivos que integran en el ordenamiento autonómico las competencias que la legislación general atribuye al Consejo de Estado (STC 204/1992, de 26 de noviembre [RTC 1992, 204]). En algunas CCAA (Cataluña, País Vasco, Castilla y León) se exige una Memoria que justifique la necesidad de aprobar el reglamento, evaluando los costes y beneficios que debe reportar.

c) La elaboración de las ordenanzas locales se regula en el artículo 49 LRBRL, que prevé el siguiente procedimiento: a) aprobación inicial por el Pleno; b) información pública y audiencia a los interesados por el plazo mínimo de treinta días para presentación de reclamaciones y sugerencias, y c) resolución de todas las reclamaciones y sugerencias presentadas dentro del plazo y aprobación definitiva por el Pleno. En el caso de que no se presente ninguna reclamación o sugerencia, se entiende definitivamente adoptado el acuerdo inicial que hasta entonces tenía carácter provisional. En los Municipios de Gran Población la aprobación de los proyectos de ordenanzas y de los reglamentos corresponde a la Junta de Gobierno Local (artículo 127 LRBRL).

En todo caso, el artículo 84 bis de la LRBRL impone respecto a la Ordenanzas locales con incidencia en la actividad económica la obligación de justificar la imposición de autorizaciones previas u otro medio de control preventivo que pretendan imponer a estas actividades, salvo los casos que prevé ese mismo artículo de la ley.

d) En cuanto al procedimiento de aprobación de las circulares de los entes institucionales, se rige por lo dispuesto en sus normas estatutarias. En el caso de las circulares de algunos Entes institucionales se prevé expresamente el informe de sus servicios jurídicos o del Secretario.