Читать книгу Manual de derecho administrativo. Parte general - Luis Cosculluela Montaner - Страница 106

a) Inaplicación de los reglamentos viciados. Cuando un Tribunal o Juzgado de jurisdicciones distintas a la contencioso-administrativa considere que un reglamento vulnera lo dispuesto en la Constitución, la ley o el principio de jerarquía normativa, no deberá aplicarlo (artículo 6 LOPJ); pero no puede declarar su nulidad.

b) Recurso administrativo indirecto y revisión de oficio. La LPC en su artículo 112.3 dispone que no cabrá recurso en vía administrativa contra los reglamentos. Sin embargo la legislación vigente sí permite interponer un recurso indirecto contra reglamentos, atacando no el reglamento mismo sino sus actos de aplicación, pero basándose en que el reglamento que se aplica está viciado de nulidad, lo que supone una impugnación indirecta del reglamento que se aplica. En estos casos, cuando el recurso contra un acto administrativo se funde únicamente en la ilegalidad de un reglamento, el recurso puede interponerse directamente ante el órgano que lo dictó (artículo 112.3 LPC).

Por otra parte, aunque no se trata propiamente de un recurso administrativo, como estudiaremos en la lección 18, los reglamentos son también susceptibles de control por la propia Administración Pública que los aprobó, a través de la potestad de revisión de oficio que prevé el artículo 106 LPC.

c) Recurso contencioso-administrativo: la cuestión de ilegalidad. El control de los reglamentos ilegales es una de las competencias propias de la Jurisdicción contencioso-administrativa (artículo 106 CE, artículo 8 LOPJ y artículo 1 LJ). Contra los reglamentos ilegales caben dos tipos de recursos: directos e indirectos. Por el primero se recurre «directamente» el reglamento, una vez publicado y en el plazo de los dos meses siguientes a esta publicación. Por el segundo, como ya hemos visto en el apartado anterior al estudiar la impugnación en vía administrativa, se recurre el acto de aplicación del reglamento que directamente nos afecta, cuestionando que la norma que lo ampara no es válida, es decir, se cuestiona también el reglamento, pero indirectamente, a través de los actos de aplicación del mismo (artículo 26.1 LJ).

El administrado interesado puede interponer indistintamente uno u otro recurso (artículo 26.2 LJ). Tras la Constitución de 1978, ambos tipos de recursos pueden ser interpuestos por cualquier persona titular de derechos o intereses legítimos afectados, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 24 CE. Solución reafirmada por la LJ de 1998 (artículos 19, 25 y 26), que se aparta así de las previsiones de la LJ de 1956, que restringían la impugnación directa de reglamentos en su artículo 28.1. b), que se consideró derogado por la CE.

La nueva LJ prevé iguales efectos erga omnes en el supuesto de que estimando el recurso contencioso el reglamento impugnado llegue a ser anulado tanto en vía de recurso directo como por recurso indirecto (artículo 72.2 LJ). Solución que también difiere de la que regía con la Ley de 1956, que limitaba los efectos del recurso indirecto a las partes del proceso, y sólo admitía los efectos erga omnes en el caso del recurso directo.

La justificación de esta solución se encontraba en el problema que se planteaba especialmente en los supuestos en que, siendo el Tribunal competente para conocer del recurso indirecto planteado contra un acto de aplicación del reglamento, no lo fuera para entender del recurso directo contra éste. En tales supuestos, el Tribunal podría anular el acto de aplicación, pero no el reglamento mismo, que era el que considerándose incurso en vicio acarreaba la nulidad de los actos de aplicación. Y en atención a tales argumentos se estableció que la sentencia del recurso indirecto sólo podía tener efectos entre las partes del proceso y afectar únicamente al acto de aplicación del reglamento, pero no al reglamento mismo.

Para solventar tal problema, sin violentar las reglas de la competencia de los órganos jurisdiccionales, la LJ ha previsto la denominada cuestión de ilegalidad (que confiesa se inspira en la cuestión de inconstitucionalidad, prevista en el artículo 163 CE). La cuestión de ilegalidad debe plantearla el juez o Tribunal ante el que se interpuso un recurso indirecto, por ser competente para entender del recurso contra el acto de aplicación del reglamento, pero que no lo es para conocer del recurso directo contra dicho reglamento y, por tanto, no puede anularlo si lo considera viciado. En tal supuesto, una vez dictada sentencia admitiendo la ilegalidad del acto de aplicación fundada en la ilegalidad del reglamento en que se ampara, el Juez o Tribunal deberá plantear dicha cuestión ante el Tribunal competente para conocer del recurso directo contra el reglamento supuestamente ilegal (artículo 27.1 LJ). De esta forma el reglamento si así lo estima dicho Tribunal podrá ser anulado con plenos efectos erga omnes. Naturalmente, si el Tribunal ante el que se interpone el recurso indirecto es también competente para conocer del recurso directo contra el reglamento en que se basa el acto impugnado, no cabe plantear la cuestión de ilegalidad, siendo el propio Tribunal que conoce del recurso contencioso-administrativo indirecto el que en la sentencia declarará la validez o nulidad del reglamento (artículo 27.2 LJ). Y si fuera el Tribunal Supremo el que conociera de un recurso indirecto contra reglamento, lo anulará, en todo caso, si lo estimara viciado (artículo 27.3 LJ).

Esta solución, sin embargo, ha merecido algunas críticas. Se entiende que al haber sido dictada sentencia previa a la que no afectará la resolución de la cuestión de ilegalidad, si alguna parte (en las relaciones llamadas triangulares) hubiera salido perjudicada por sus efectos, y luego se produce una desestimación de la cuestión de ilegalidad, declarando válido el reglamento que aquella primera sentencia consideró inválido, se producirá una cierta sensación de notoria injusticia. Por ello, se ha propuesto que la mejor solución hubiera sido atribuir la competencia al Tribunal que lo fuera para anular, en su caso, el reglamento que se considera inválido en estos casos de recurso indirecto (Garrido Falla); pero es obvio que esta solución hubiera supuesto aumentar el número de casos a resolver por los órganos jurisdiccionales superiores, que es lo que pretende evitar precisamente la LJ.

d) Recurso de inconstitucionalidad contra reglamentos. Como ya hemos advertido, el ámbito de competencias natural del TC es sólo el del control de la constitucionalidad de las leyes y no de los reglamentos, puesto que éstos ya tienen el cauce natural de la Jurisdicción contencioso-administrativa. Sin embargo, el artículo 161.2 CE faculta al Gobierno para impugnar las disposiciones y resoluciones de las Comunidades Autónomas; y la LOTC ha ampliado esta competencia a los conflictos entre el Estado y las Comunidades Autónomas, y entre éstas, contra los reglamentos dictados por cualquiera de sus órganos que impliquen un conflicto de competencias. En cualquier caso, el TC sólo debe controlar los vicios de inconstitucionalidad en que pueda incurrir el reglamento; pero no cualquier otro vicio que conculque la legalidad ordinaria, lo que corresponde a los Tribunales contencioso-administrativos (García de Enterría). Por otra parte, en cuanto un reglamento pueda violar los derechos constitucionales susceptibles de recurso de amparo, podrá ser objeto de este recurso ante el TC, con los presupuestos y requisitos exigidos para su interposición (STC 192/1991, de 4 de octubre).