Читать книгу Manual de derecho administrativo. Parte general - Luis Cosculluela Montaner - Страница 93

A diferencia de los ejecutivos, los reglamentos independientes no desarrollan ninguna ley, sino que, en virtud de la potestad general reglamentaria que atribuyen la Constitución o las leyes a las Administraciones Públicas, regulan materias no incluidas en la reserva de ley. En materia de reserva de ley, sólo ésta puede abrir la capacidad normativa de otros poderes públicos, y una vez dictada una ley, que en todo caso deberá contener el núcleo esencial de la regulación, el reglamento debe limitarse a establecer un complemento indispensable por motivos técnicos o para optimizar el cumplimiento de las finalidades previstas por la Constitución o por la propia Ley (STC 83/1984, de 24 de julio [RTC 1984, 83]). No cabe, por tanto, ningún reglamento independiente en materias de reserva de ley; sólo podrán dictarse en estas materias reglamentos ejecutivos que vengan a desarrollar ese núcleo esencial regulador de la materia previamente establecido en una ley.

Sin embargo, los reglamentos independientes tienen otro límite, ya que cualquier materia no reservada a la ley, a partir del momento en que sea regulada por una ley ya no puede ser regulada por reglamentos independientes, sino sólo por reglamentos ejecutivos, ya que la ley por el principio de jerarquía impide cualquier regulación de idéntica materia en una norma inferior, como es el reglamento. Cualquier reglamento dictado en la materia debe partir de lo dispuesto en la ley, limitándose a complementar o desarrollar lo prevenido en la ley, que es lo propio de los reglamentos ejecutivos, por lo que no hay cabida para los reglamentos independientes en materias previamente reguladas por una ley.

Si se ha producido una previa regulación legal sobre una materia no reservada a la ley, sólo podrán dictarse reglamentos independientes en el caso de que se haya operado una previa deslegalización. Por deslegalización se entiende la autorización por la propia ley que regula la materia para que sus previsiones (o las de otra ley anterior) puedan ser derogadas o modificadas por el reglamento, abriendo la regulación contenida en una norma con rango de ley a la potestad reglamentaria. No obstante, la deslegalización rara vez se extiende a toda una materia, sino que se concreta en la posibilidad de que una particular disposición contenida en una ley pueda ser modificada en el futuro por una norma reglamentaria. Así, por ejemplo, la deslegalización que se opera para que el Gobierno pueda modificar reglamentariamente las cuantías de las multas que una ley prevé; o la que prevé la Disposición Adicional Tercera de la LPC para la adecuación a esta Ley de los procedimientos administrativos, cualquiera que sea el rango de la norma que los regula.

En cualquier caso, el fenómeno producido afecta al rango de la norma posibilitando que el reglamento pueda regular materias anteriormente contenidas en una ley. Lo que se produce es una previsión legal por la que excluyendo su fuerza formal pasiva, el reglamento puede derogar o modificar normas contenidas en una ley (Rebollo). Pero sin que ello suponga que por la previsión deslegalizadora de futuro en favor del reglamento se venga a «degradar» la regulación legal a meramente reglamentaria. En todo caso, la deslegalización tiene el límite de no poder afectar a las materias que integran la reserva de la ley (STS de 7-12-1994).

Un supuesto excepcional, como lo es el propio estado de alarma en el que se produce, es la habilitación normativa al Gobierno para modificar o ampliar las medidas previstas en el R. Decreto 463/2020 (Disp. final 2ª) y al Ministro de Sanidad para dictar órdenes que puedan modificar las actividades y desplazamientos a que se refiere el art. 7 de dicho Real Decreto (art. 7.6). En este caso la habilitación normativa decae en su eficacia cuando finalice la vigencia del estado de alarma, que ha venido siendo prorrogada con la correspondiente autorización del Congreso de los Diputados hasta en cinco ocasiones, conforme a lo dispuesto en el art. 116 CE.

Por consiguiente, el reglamento independiente tiene dos límites: no puede regular materias de reserva de ley, ni tampoco materias no incluidas en dicha reserva hayan sido previamente reguladas por ley, salvo, en este caso, que se le autorice a ello en virtud de una concreta deslegalización. Estos límites nos eran ya conocidos pues se derivan del significado institucionalmente propio de la reserva de ley y del principio de jerarquía normativa. Pero todavía podríamos añadir otro, aunque también está implícito en el propio principio de jerarquía normativa. Cabe que una ley, en una materia sin reserva de ley, no regule propiamente la materia, sino que se limite a prohibir que en la misma se dicten reglamentos. En este caso, la materia aún no regulada por la ley está también vedada al reglamento como consecuencia del efecto prohibitivo de una disposición contenida en una norma de rango superior: la ley (Rebollo).

En relación a los reglamentos independientes la doctrina española está dividida. Para unos (García de Enterría el más caracterizado) los reglamentos independientes sólo pueden regular en nuestro ordenamiento las materias de organización, en sentido amplio y, por tanto, incluyendo los servicios públicos que presta y las materias comprendidas en el ámbito de las competencias administrativas asignadas al órgano que dicta el reglamento. Esta reconducción absoluta del reglamento independiente a los asuntos domésticos, se toma de la distinción alemana entre reglamentos jurídicos y reglamentos administrativos, que, sin embargo, es muy discutida. Los primeros tendrían fuerza para regular materias ad extra de la esfera administrativa, con capacidad para afectar al status jurídico del ciudadano, mientras que los segundos, como se ha dicho, sólo operan ad intra de la Administración, en materias organizativas (incluyendo los servicios públicos y las relaciones con sus usuarios) o atribuidas a la esfera de competencias de la autoridad que aprueba el reglamento. La clasificación alemana puede tener alguna utilidad a fines didácticos y de contenidos orientativos, pero los confines de las materias que comprenden cada una de las dos categorías son muy borrosos.

Para esta posición doctrinal, en nuestro ordenamiento los reglamentos jurídicos no pueden ser reglamentos independientes, sino, en todo caso, ejecutivos, por cuanto deben contar con una previa regulación legal, que al menos contenga un núcleo normativo esencial a desarrollar por el reglamento; mientras que a todas las Administraciones Públicas les está atribuida con una mayor o menor extensión la capacidad de dictar reglamentos organizativos, sin perjuicio de que también en esta materia puedan venir enmarcados por sus leyes de creación.

Para otros autores, entre los que siempre me he encontrado, el Gobierno puede dictar reglamentos independientes de carácter jurídico (y no sólo administrativo) en base a lo dispuesto en el artículo 97 CE, que no establece ninguna restricción al respecto. La potestad reglamentaria del Gobierno, en efecto, no aparece enmarcada en el ámbito doméstico, y no tiene más límites que los anteriormente señalados a todo reglamento independiente: la reserva de ley y la previa regulación por ley de una materia (salvo los casos de deslegalización).

Por el contrario, no existe apoyo legal expreso para la defensa de la misma capacidad para dictar reglamentos independientes por el resto de los órganos administrativos de la Administración del Estado, cuyas potestades reglamentarias se reconducían a la esfera de su ámbito de competencias organizativas, al ámbito doméstico, pues los Ministros deben tener competencia para dictar reglamentos organizativos en el ámbito de sus competencias. Giannini ha llegado incluso a categorizar como principio general del Derecho la potestad de autoorganización de la Administración Pública. Por ello la LG atribuye a los Ministros la potestad reglamentaria en las materias propias de su Departamento [artículo 4.1. b)]. Competencia ministerial que debe ser reconducida en todo caso a los reglamentos organizativos, pues en otros ámbitos debe contar con la habilitación expresa de la Ley, lo que es habitual, o de un Reglamento dictado por el Gobierno, único órgano con competencia reglamentaria general. El reglamento ministerial tiene, en este caso, una función normativa complementaria de un reglamento del Gobierno, único a quien la Constitución atribuye la potestad reglamentaria plena, que comprende la de dictar reglamentos independientes.

Supuesto particular es el de la competencia para dictar reglamentos en el marco de las relaciones especiales de sujeción, que no deben ser identificadas con el ámbito puramente organizativo, donde como hemos señalado tanto el Gobierno como los Ministros en relación a sus competencias, tienen reconocida competencia reglamentaria con los límites generales ya conocidos de la reserva de Ley, y el respeto a la jerarquía normativa. Evidentemente, los aspectos básicos de estas relaciones que analizamos en la Lección 12, como su creación, modificación o extinción, en particular en las relaciones especiales de sujeción que se imponen obligatoriamente a los ciudadanos (régimen de prisiones, servicio militar), son materias reservadas a la Ley; pero en otros aspectos funcionales la potestad reglamentaria de la Administración puede tener una dimensión no exclusivamente organizativa en sentido estricto, afectando a obligaciones de los ciudadanos insertos en dichas relaciones. En todo caso, como advierte López Benítez, debe partirse como presupuesto general del derecho de libertad como valor máximo de todo ciudadano que consagra la CE y, por tanto, esta potestad reglamentaria está siempre enmarcada por los fines institucionalmente propios de cada relación especial de sujeción (los propios de un hospital o de una escuela, por ejemplo), sin que se puedan menoscabar sus derechos fundamentales salvo en lo estrictamente necesario (la privación de libertad del prisionero, por ejemplo, no alcanza a privarle de otros derechos personales no incluidos en la sentencia judicial), ni tampoco a rebajar por vía reglamentaria las prestaciones que derivan del derecho que motiva la creación de la relación especial de sujeción (el de la salud o la educación, por ejemplo).

En la esfera de las Comunidades Autónomas los temas considerados tienen igual solución que la analizada, que se instrumenta por la atribución por sus respectivos Estatutos de Autonomía al Consejo de Gobierno de la potestad reglamentaria plena, en la esfera de su propio ordenamiento jurídico, mientras que a los demás órganos se la atribuyen sus leyes autonómicas en iguales términos que en la Administración del Estado.

En nuestra opinión, por tanto, la posibilidad de dictar reglamentos jurídicos independientes por el Gobierno aparece clara en nuestro ordenamiento y los ejemplos abundan. En el mismo sentido se ha pronunciado también la jurisprudencia del TS (SS. de 10-03-1982, y 12 de febrero y 12-11-1986). Con todo, debe recordarse de nuevo que los reglamentos independientes no caben en los supuestos de materias de reserva de ley, como son las que afectan a los derechos y libertades fundamentales (artículo 53 CE), tipificar delitos o infracciones, penas o sanciones (artículo 25 CE), así como tributos, exacciones parafiscales u otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales (art. 133 CE); límites que se recogen de forma expresa en el art. 128.2LPC y que constituyen ejemplos de ámbitos materiales muy significativos, en los que ha habido reiteradas tomas de posición por la jurisprudencia del TC (STC 42/1987, de 7 abril [RTC 1987, 42]); y del TS (STS de 23.03.1988: «en las materias que afectan a la libertad de empresa y al comercio interior… [existe]… una reserva de ley que impide el ejercicio de la facultad reglamentaria independiente por el Poder ejecutivo»). Pero estas exclusiones del reglamento independiente siempre han existido, y son la consecuencia necesaria de la existencia de la reserva de ley. ¿Cuál sería la finalidad de la reserva de ley, si se excluye con carácter general y absoluto la facultad de dictar reglamentos independientes? Del mismo modo, no caben tampoco, como ya advertimos, reglamentos independientes en materias que sin ser reserva de ley han sido objeto de una regulación previa por ley, por cuanto ello implicaría violación de la jerarquía normativa, precisándose, en este caso, la previa deslegalización. No se trata al justificar el reglamento independiente de volver a reflotar viejos principios conectados a la idea del poder de policía general de la Administración, se trata simplemente de acotar una atribución expresa de la potestad reglamentaria al Gobierno que se efectúa por el artículo 97 de nuestra Constitución.

Debe señalarse también que la distinción entre reglamentos ejecutivos e independientes, sólo cobra pleno sentido en los ordenamientos en los que existen los dos tipos de normas que esta clasificación confronta: leyes y reglamentos. Por el contrario, en el ordenamiento local, el Poder de Ordenanza, ampara los reglamentos locales en las materias propias de su competencia, por la habilitación legal que genéricamente atribuye a las Corporaciones locales la LRBRL, pero que históricamente siempre se ha reconocido a los Municipios. Estos supuestos no son un problema de relaciones directas entre normas, es decir, entre la ley estatal o autonómica, y la ordenanza local, sino de un problema de relaciones entre ordenamientos jurídicos distintos. Y lo propio cabe decir de otras entidades que tienen constitucionalmente su autonomía, como los Colegios Profesionales (artículo 36 CE), aunque en estos casos, las normas sólo afectan a los miembros de estas entidades.

En otro sentido, el denominado Poder Regulador de la Administración ha venido a reconocer un espacio normativo en el que la Administración tiene atribuido el poder de reglamentar conductas privadas. Actualmente, el Estado ha creado diversas Entidades Públicas, que la doctrina denomina Administraciones independientes, que tienen atribuida por su Ley de creación el poder regulador de determinadas actividades, normalmente de naturaleza económica, que se ejerce a través de circulares normativas. Pues bien, estas circulares normativas, no son reglamentos ejecutivos en sentido estricto, porque no se limitan a complementar una regulación previamente establecida por una ley, a establecer una regulación de simple detalle o meras cuestiones procedimentales, sino que aunque están habilitados por una ley, su naturaleza les aproxima a los reglamentos independientes porque su contenido normativo es efectivamente plenamente innovativo; aunque lógicamente deban respetar, por el principio de jerarquía normativa, lo dispuesto en la Ley, que en las materias que las circulares regulan, se limitan a fijar grandes principios o reglas muy generales de la ordenación de la materia a que se refieren. Pero la verdadera regulación operativa de este tipo de actividades no se encuentra en la Ley, sino precisamente en dichas circulares normativas. Por lo que no sería correcto aplicar a dichas circulares el carácter de reglamentos ejecutivos, que tiene un régimen jurídico muy estricto. Y en otro orden de ideas, tampoco cabe explicar este tipo de circulares normativas en el hecho de que sean reglamentos organizativos, ni que se den en el ámbito de una relación especial de sujeción, porque no siempre es así, ya que su ámbito de regulación son actividades privadas, ajenas a la organización administrativa. De hecho, la actividad reguladora de la Administración Pública trasciende del ámbito normativo reglamentario, pues puede comprender también simples actos administrativos y recurrir a actividades que se inscriben en lo que la doctrina ha bautizado como soft law, que llega a incluir simples recomendaciones, advertencias, o actividades concertadas.