Читать книгу Manual de derecho administrativo. Parte general - Luis Cosculluela Montaner - Страница 78

Son disposiciones legislativas provisionales que el Gobierno puede dictar en caso de extraordinaria y urgente necesidad (artículo 86.1 CE). El valor de los Decretos-leyes es, como hemos señalado, el de ley y, por tanto, pueden modificar o derogar otras normas con rango de ley (STC 237/2012) y pueden dictarse en materia de reserva de Ley, salvo que sea reserva de Ley orgánica, (STC 60/1986, de 28 mayo). Debido a este valor que podría llegar a trastocar el verdadero significado de la Teoría de la división de Poderes al permitir al Gobierno dictar normas de igual valor que las del Parlamento, la Constitución las regula imponiendo toda clase de cautelas y controles.

Presupuesto de hecho para poder dictar Decretos-leyes es que se produzca un caso de extraordinaria y urgente necesidad que requiera ser regulado por ley. Este presupuesto hay que entenderlo en relación con la evidente sustitución de la función parlamentaria que el Gobierno realiza a través del Decreto-ley. Sólo es lícito aprobar esta norma cuando resulta imposible tramitar el mandato jurídico que el Decreto-ley va a contener, a través del procedimiento de elaboración de leyes por el Parlamento, debiendo tenerse en cuenta que la imposibilidad debe referirse no sólo al procedimiento normal, sino también al procedimiento de urgencia que se prevé en los Reglamentos de las Cámaras legislativas y que acorta los plazos de tramitación. La urgencia es, pues, un concepto temporal relativo a los plazos de tramitación de las leyes por el Parlamento. Al respecto el TC ha considerado que no cabe aprobar Decretos-leyes que incluyan disposiciones que no persiguen modificar de forma instantánea la situación jurídica existente, pues de ellas difícilmente podrá predicarse la justificación de la extraordinaria y urgente necesidad (Sentencia del TC 29/1982, de 31 de mayo [RTC 1982, 29]).pero debe diferenciarse entre inmediatez de los efectos del Decreto-ley y la ejecución inmediata de lo que dispone, ya que por la complejidad de la instrumentación de las medidas a adoptar puede exigir el tiempo necesario para adaptarlas (STC 20/2020).

Sin embargo, la urgencia por sí sola no basta, es preciso que, conjuntamente con la urgencia, la necesidad de adoptar una norma con valor de ley sea extraordinaria, de vital importancia política. La apreciación de si en un determinado caso se da esa extraordinaria y urgente necesidad corresponde, en primer lugar, al propio Gobierno, pero posteriormente será valorada por el Parlamento y en su caso también, de existir el correspondiente recurso, por el TC. Éste, no obstante, ha remarcado que las valoraciones políticas del Gobierno y el Legislativo no deben ser sustituidas sino en casos extremos por consideraciones del Tribunal, «pues si así se hiciera quedarían alterados los supuestos del orden constitucional democrático» que encomienda a aquellos órganos la valoración política de las situaciones extraordinarias (STC 111/1983, de 2 de diciembre [RTC 1983, 111]).

La jurisprudencia del TC ha adoptado un criterio muy flexible en relación a los presupuestos que condicionan la posibilidad de aprobar Decretos-leyes, llegando a afirmar que este tipo normativo tiene en nuestra Constitución un tratamiento amplio, y en concreto en la STC 6/1983, de 4 febrero (RTC 1983, 6), se dice: «… hay que concluir que la utilización del Decreto-ley, mientras se respeten los límites del artículo 86 de la CE, tiene que reputarse como una utilización constitucionalmente lícita en todos aquellos casos en que hay que alcanzar los objetivos marcados para la gobernación del país, que, por circunstancias difíciles o imposibles de prever, requieren una acción normativa inmediata o que las coyunturas económicas exigen una rápida respuesta».

La praxis española demuestra que el Gobierno tiende a abusar del Decreto ley, lo que, aunque se venga considerando constitucional por el TC, supone un atentado al verdadero sentido de un régimen político parlamentario. Desde la crisis económica se observa una utilización excesiva del Decreto-Ley, que ni las Cortes ni el TC han conseguido limitar. En otro orden de consideraciones es sorprendente que en los últimos años hayamos asistido a la aprobación de Decretos leyes pactados (Embid, A.), lo que en términos de extraordinaria y urgente necesidad suponen un contrasentido, además de una minusvaloración del Parlamento, pues el pacto se establece con fuerzas sociales y no con las fuerzas con representación parlamentaria. En todo caso, el contenido del Decreto ley debe responder al objeto que lo justifica por cumplir los presupuestos que establece el art. 86.1 CE. No cabe introducir contenidos ajenos a los que justifican la aprobación del Decreto ley. No cabe que tenga un contenido mixto, en el que parte del mismo cumpla los presupuestos constitucionales requeridos y otra parte no.

La aprobación del Decreto-ley tiene además un límite material, que traduce el recelo con el que la figura se regula por la Constitución. Los Decretos-leyes no pueden afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos, regulados en el Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas, ni al Derecho electoral general (artículo 86). La relación de ámbitos materiales exentos de posible regulación por Decreto-ley es clara y terminante.

De hecho, no se han dado Decretos-leyes en las materias señaladas, salvo en relación con los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I. En esta materia el TC en su Sentencia 111/1983, de 2 de diciembre (RTC 1983, 111) (referida al caso Rumasa), ha hecho unas curiosas y muy discutibles precisiones que rompen la rotundidad del precepto constitucional. El TC considera que el término «afectar» equivale a regular de forma general un derecho o libertad o incidir en aspectos esenciales de los mismos, lo que permite al Decreto-ley cualquier regulación de otro tipo, pues de entenderse en términos más amplios, opina el TC, que conduciría a la «inutilidad» del Decreto ley (STC 111/1983). En base a esta teoría ha justificado la constitucionalidad de un Decreto-ley que realice una regulación singular de un derecho, es decir, que afecte a un solo individuo o grupo de individuos (STC 166/1986, de 19 de diciembre (RTC 1986, 166)). Teoría que en unión de otros muchos no comparto y que como ha puesto de manifiesto S. Martín-Retortillo es rechazada por la doctrina alemana en base a la previsión terminante del artículo 19.1 de la Ley Fundamental de Bonn: «En la medida en que, con arreglo a esta Ley Fundamental deba ser limitado un derecho fundamental por una ley o en virtud de una ley, tal ley deberá tener validez general y no solamente para un caso particular».

El carácter provisional de la legislación aprobada por Decreto-ley conduce directamente a su inmediata revisión parlamentaria, pero sólo por el Congreso, en el plazo de 30 días desde su promulgación. Si las Cortes estuvieran disueltas las facultades de revisión las asume la Diputación Permanente del Congreso. El Congreso debe someter el texto del Decreto-ley a debate y votación de totalidad, debiendo adoptar dentro de dicho plazo alguno de los siguientes pronunciamientos: convalidación, derogación o tramitarlo como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia (artículo 86.2 y 3 CE). Sin embargo, se ha impuesto como práctica usual, regulada en el artículo 151 del Reglamento del Congreso y sancionada por el TC (SSTC 29/1982, de 31 de mayo (RTC 1982, 29) y 60/1986, de 20 de mayo [RTC 1986, 60]), la de convalidar los Decretos-leyes y al mismo tiempo acordar su tramitación como proyecto de ley, lo que permite introducir enmiendas al texto. El resultado final será, una vez aprobada por el Parlamento, una nueva ley que sustituirá, derogándolo, al Decreto-ley inicialmente convalidado.

La convalidación o, en su caso, la derogación se publican en el BOE como simples Acuerdos del Congreso de los Diputados, o, en su caso, de la Diputación permanente. La convalidación es condición para el mantenimiento de la vigencia del Decreto-ley, pero no modifica su naturaleza convirtiéndolo en ley (SSTC de 31-05-1982; 11/1983, de 2 de diciembre). En cualquier caso, la convalidación debe entenderse más correctamente como «una homologación respecto de la existencia de la situación de necesidad justificadora» del Decreto-ley, sin que puedan atribuírsele efectos «sanatorios» de los eventuales vicios que contuviera el texto del Decreto-ley convalidado (STC 6/1983, de 4 de febrero (RTC 1983, 6)). Si el Decreto-ley no se convalida en el plazo previsto, caduca.

Los Decretos-leyes son distintos de los Decretos del Consejo de Ministros de declaración de los estados de alarma, o de excepción, que son competencia exclusiva del Gobierno y se regulan en el art. 116 CE y la Ley orgánica 4/1981. Estos Decretos se dictan también en situaciones extraordinarias de anormalidad a las que hay que poner remedio, permitiendo adoptar las medidas necesarias para para remediarlas, que pueden afectar al ejercicio de derechos fundamentales (como el de libre circulación por todo el territorio nacional, o el denominado toque de queda, o el de reunión); no precisan ser convalidados como los Decretos leyes pero están sometidos a la autorización del Congreso de lo Diputados para su prórroga más allá del plazo de quince días en el caso del estado de alarma o a su autorización previa por el Congreso de los Diputados para su declaración en el estado de excepción. Estos Decretos solo son impugnables por recurso de institucionalidad ante el TC, pero los actos y disposiciones de la Administración Pública que puedan adoptarse durante su vigencia lo son ante la jurisdicción contencioso-administrativa (artículo 3 LO 4/1981).

A esta vía de declaración del estado de alarma acudió el Gobierno español por Decreto 463/2020, prorrogado hasta en seis ocasiones, y modificado en una segunda declaración de estado de alarma por Decreto 926/2020, de 25 de octubre (que se aprobó con una prórroga hasta el 9 de mayo 2021). Solución criticada por un importante sector doctrinal que sostiene que dadas las limitaciones que establecen hubiera debido declararse el estado de excepción (ARAGÓN, V. ALVAREZ GARCIA, M. FUERTES)) y otros autores opinan que no era necesaria ninguna declaración de los estados previstos en el art. 116 Ce, pues bastaba con la aplicación de la legislación sanitaria vigente (MUÑOZ MACHADO). Cómo han hecho Alemania, Francia o Italia que han canalizado las medidas contra el COVID-19 a través de los Decretos leyes y su legislación sanitaria.

En un nuevo cambio de criterio, el Gobierno decidió no prorrogar el estado de alarma declarado por el Decreto 926/2020 y dejar la lucha contra el COVID 19 con las medidas previstas en la legislación sanitaria (Ley Orgánica 3/1986 y Ley 33/2011, General de Salud Pública) y las aprobadas por el Decreto Ley 8/2021 que establece medidas a aplicar tras la finalización del estado de alarma. Decreto ley que ha sido convalidado por el Congreso de los Diputados, pero con acuerdo de tramitarlo como proyecto de ley. Las medidas que prevé en el orden jurisdiccional este Decreto ley se analizan en las lecciones 18 y 19.

La admisión de Decretos-leyes aprobados por las Comunidades Autónomas ha sido objeto de controversia doctrinal. Su admisibilidad viene dada por cuanto en el ordenamiento autonómico también juega la reserva de ley, que puede venir establecida tanto por la Constitución como por el Estatuto, y la esfera de competencias atribuidas a las Comunidades Autónomas puede presentar supuestos paralelos a los que la Constitución prevé como presupuestos para aprobar los Decretos-leyes en el ordenamiento estatal, dándose además los presupuestos políticos de relaciones Parlamento-Gobierno propios de la Teoría de la división de Poderes. Pero algunos autores (siguiendo a Muñoz Machado) niegan la posibilidad de aprobar Decretos-leyes autonómicos en ausencia de expresa previsión estatutaria.

Sin embargo, la Reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña(artículo 64) y los demás aprobados desde 2006 ya prevén la aprobación de Decretos-leyes en términos sustancialmente análogos al artículo 86 CE, debiendo ser convalidados por el Parlamento catalán en el plazo de treinta días. Los límites del Decreto-ley, referidos naturalmente a materias de la competencia de CA, son la reforma del Estatuto, las materias objeto de leyes de desarrollo básico, la regulación esencial y desarrollo directo de los derechos reconocidos por el Estatuto (y en el caso catalán por la Carta de Derechos y deberes de los ciudadanos de Cataluña) y el presupuesto. La tendencia al abuso en la aprobación de Decretos leyes por algunas Comunidades Autónomas es incluso superior a la que se produce en el Estado.