Читать книгу Manual de derecho administrativo. Parte general - Luis Cosculluela Montaner - Страница 76

Uno de los elementos más decisivos de la descentralización política, y no meramente administrativa, es el que el Estado no tenga el monopolio de la producción legislativa. El federalismo americano rompió por vez primera ese monopolio y esta solución es hoy común a todos los Estados federales y regionales, propiamente dichos. La Constitución española también reconoce esta facultad de legislar a las Comunidades Autónomas, aunque no lo hace de forma expresa, pero sí indirecta y, en mi opinión, inequívocamente, pese a que un sector doctrinal lo negara en una primera interpretación de nuestra Constitución. Así se deduce del artículo 153. a), de la aplicación de la forma organizativa del artículo 152 a todas las Comunidades Autónomas y, sobre todo, de una correcta interpretación del contenido de la autonomía que se reconoce en el artículo 2 CE a todas las Comunidades Autónomas. Preceptos todos ellos que son muy expresivos del pleno reconocimiento de la función legislativa a las Comunidades Autónomas y que hoy ha sido plenamente reafirmado por el TC y recogido en todos los Estatutos de Autonomía. Constituyen, sin embargo, excepción los Estatutos de Autonomía de las Comunidades Autónomas de Ceuta y Melilla, a cuyas Asambleas no les está atribuida la función legislativa, sino tan sólo potestad reglamentaria, que además debe ejercerse en los términos que establezca la legislación general del Estado en relación con sus competencias más significativas (artículo 21.2 de ambos Estatutos). La circunstancia de ser Autonomías-Municipio, puede explicar, sólo en parte, esta singularidad, sobre la que volveremos a ocuparnos en la Lección 10.

Las leyes autonómicas tienen el mismo concepto, funcionalidad y carácter que las leyes estatales. En consecuencia, cumplen también el principio de reserva legal cuando así lo establece la Constitución y con relación a las materias comprendidas en dicha reserva que son competencia de la Comunidad Autónoma. Todos los tipos de leyes anteriormente analizados en el ordenamiento estatal se dan también en el ordenamiento autonómico, salvo las leyes orgánicas y los tipos específicos de leyes que articulan las relaciones entre los ordenamientos estatal y autonómicos, como son las leyes básicas, las de armonía, las leyes marco y las leyes orgánicas de transferencia o delegación.

En definitiva, las leyes autonómicas son esencialmente mandatos jurídicos originarios sólo subordinados a la Constitución y al Estatuto de Autonomía, que aprueban las Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas en materia de su competencia exclusiva. Las leyes autonómicas pueden dictarse en las materias de competencia exclusiva y también en las materias de competencia compartida, en las que corresponde al Estado aprobar la legislación básica. En este sentido, en materias de competencia compartida, la ley autonómica está subordinada al bloque de constitucionalidad, integrado no sólo por la Constitución, sino también por la legislación básica estatal, que aquélla viene a desarrollar; pero debe señalarse que dicho desarrollo normativo no puede ser equiparado en modo alguno a la función que realizan los reglamentos que desarrollan una ley (S. Muñoz Machado), y que analizaremos en la lección siguiente. Y ello así, por cuanto la competencia para aprobar estas normas se ejerce a título propio por la Comunidad Autónoma y no por remisión de la ley básica ni por delegación del Estado. Tal competencia, en efecto, la tiene atribuida la Comunidad Autónoma por la Constitución y los Estatutos, lo que explica que pueda aprobarlas incluso sin que el Estado haya dictado previamente una ley básica con tal carácter. El rango de la legislación autonómica de desarrollo de la legislación básica del Estado depende, por tanto, de las previsiones del Estatuto de Autonomía o de la decisión política que al respecto adopte la Comunidad Autónoma correspondiente, pudiendo ser ley o simple reglamento.

La ley autonómica en muchos casos reproduce el texto de preceptos básicos, pero la STC 17/2016, considera que aunque caben en nuestro ordenamiento las leges repetitae y la legislación autonómica puede introducirse en el terreno de lo básico, pero sólo por excepción, cuando se limite a repetir las bases si de este modo contribuye a hacer inteligible el régimen autonómico de desarrollo, pues si no es una reproducción o reiteración fiel de las bases que pretenda facilitar la comprensión de un desarrollo autonómico se vulneran las competencias constitucionales del Estado.

El procedimiento de elaboración y aprobación de las leyes autonómicas es sustancialmente análogo al de las leyes estatales, con la salvedad de que las Comunidades Autónomas no tienen más que una Cámara legislativa, cuyo Reglamento se inspira esencialmente en el del Congreso de los Diputados. También son sustancialmente coincidentes las especialidades procedimentales para la aprobación de determinados tipos de ley con las estudiadas en el ordenamiento estatal, como en el caso de los presupuestos. En otras ocasiones la especialidad procedimental se prevé por razón del carácter institucional de la ley a aprobar en el ordenamiento autonómico (caso del País Vasco). Con relación a la aprobación de las leyes autonómicas rige como regla general la de la mayoría simple, estableciéndose tal regulación en los Reglamentos de sus respectivas Asambleas. Algunos Estatutos de Autonomía prevén también mayorías cualificadas para leyes reguladoras de determinadas materias, por ejemplo, la exigencia de mayoría absoluta en una votación final sobre el conjunto del texto, que en ningún caso les otorgan el carácter de leyes orgánicas, que sólo están constitucionalmente previstas en el ordenamiento estatal. Como ejemplos de este tipo de leyes con mayoría cualificada pueden citarse: las leyes forales navarras que se prevén expresamente en su LORAFNA, y las que se determinen en el Reglamento de la Cámara relativas a la organización administrativa y territorial que deben ser aprobadas en una votación final sobre el conjunto del proyecto (artículo 20.2 LORAFNA); también requiere la mayoría absoluta la aprobación de numerosos Reglamentos de las Asambleas legislativas en la generalidad de los Estatutos y en las materias institucionalmente más relevantes, como ocurre en las recientes reformas de los Estatutos; y no son raros los ejemplos de leyes en las que el Estatuto o los Reglamentos de las Cámaras exigen mayorías cualificadas en materias distintas a las señaladas (por ejemplo en el artículo 41 del Estatuto de Baleares).

La sanción de estas leyes corresponde también al Rey, en un recto entendimiento de la finalidad institucional de la sanción de las leyes que sólo puede corresponder a la Jefatura del Estado o, lo que es lo mismo, al Presidente de la Comunidad Autónoma en nombre del Rey. Las leyes autonómicas, también, deben publicarse tanto en el Boletín Oficial de la Comunidad que las aprueba, como en el del Estado, aunque las leyes del País Vasco no se han publicado en el BOE hasta el año 2010. Los plazos de entrada en vigor de la ley se computan desde la publicación en el Boletín de la Comunidad, lo que dado el usual retraso con que se publican en el Boletín Oficial del Estado puede proporcionar notables sorpresas a los que únicamente estén atentos a la lectura de éste.