Читать книгу Manual de derecho administrativo. Parte general - Luis Cosculluela Montaner - Страница 84

Hasta aquí hemos afirmado reiteradamente que las leyes y, en los términos vistos las normas del Poder Ejecutivo con valor de ley sólo están subordinadas a la Constitución y que, por tanto, son inmunes al control del Poder judicial, quedando tan sólo la posibilidad de su control de constitucionalidad por el TC. Ello, sin perjuicio de lo manifestado respecto del control por los Tribunales de los Decretos legislativos en cuanto excedan de los términos de la delegación; y de que también los Decretos legislativos son susceptibles de control de constitucionalidad por el Tribunal Constitucional en cuanto que puedan violar lo dispuesto en el artículo 82 CE que los regula, o contener disposiciones que conculquen cualquier otro precepto constitucional.

El TC, que se define como intérprete supremo de la Constitución, tiene el monopolio del control de la constitucionalidad de la ley y normas con valor de ley. Dos son las vías previstas para este control: el recurso de inconstitucionalidad [artículo 161.a) CE] y la cuestión de constitucionalidad (artículo 163 CE).

El recurso de inconstitucionalidad tiene un carácter general y abstracto, de modo que la sentencia sólo afecta a la validez de la ley, pero no a los casos concretos o a las sentencias que la aplicaron durante su vigencia. En razón de este carácter, pero también esencialmente por la trascendencia política que toda ley tiene, el recurso no está abierto a todos los ciudadanos, ni siquiera a los directamente afectados por la ley. Sin embargo, el TEDH en reciente sentencia sobre el caso Rumasa ha establecido que, para dicho supuesto, ley singular, el TC al resolver sobre su constitucionalidad debió oír al afectado. La legitimación para interponer el recurso se reduce a órganos estatales, o a sus miembros, y a órganos de las Comunidades Autónomas. Están legitimados para interponer este recurso: el Presidente del Gobierno, el Defensor del Pueblo, 50 Diputados, 50 Senadores, los Gobiernos autonómicos y las Asambleas de las Comunidades Autónomas [artículo 162.1. a) CE]. Si se trata de leyes o normas autonómicas con valor de ley, podrá además interponerlo el Gobierno, y la interposición si así se decide tendrá efectos suspensivos respecto de la norma impugnada (artículo 161.2 CE). El recurso debe interponerse en el plazo de tres meses desde la publicación de la ley o norma con rango de tal.

No obstante, la LO 1/2000, de 7 de enero, ha previsto un mecanismo para evitar la interposición de estos recursos de inconstitucionalidad previendo un mayor plazo para intentar el acuerdo mediante las correspondientes negociaciones. El plazo se amplía a nueve meses siempre que se intente un acuerdo entre el Estado y la Comunidad Autónoma en la Comisión Bilateral de Cooperación para instar la modificación del texto normativo que se tenía la intención de recurrir. Pero el acuerdo de iniciación de negociaciones con esta finalidad deberá comunicarse al Tribunal Constitucional, dentro del plazo de los tres meses siguientes a la publicación de la Ley o disposición con fuerza de ley y publicarse en el BOE y el Boletín de la Comunidad Autónoma correspondiente.

La segunda vía de control es la de la cuestión de inconstitucionalidad planteada por los Juzgados y Tribunales que deben aplicar las leyes, cuando estimen que la ley a aplicar incurre en ese vicio (artículos 35 a 37 de la LOTC). La cuestión se plantea en el seno de un proceso judicial, una vez concluso éste y dentro del plazo para dictar sentencia, y respecto de normas de las que dependa el fallo, siendo de libre apreciación del Juez o Tribunal el plantear la cuestión, aunque se lo pidan las partes del proceso. En el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad es preciso hacer un juicio de relevancia o argumentación dirigida a constatar si el fallo del proceso depende de la validez de la norma cuestionada (STC 166/1986, de 19 de diciembre (RTC 1986, 166)). Si la cuestión se plantea, el proceso en el que suscita se paraliza hasta la resolución por el TC. Planteada la cuestión de inconstitucionalidad, el TC por el procedimiento establecido en la LOTC dictará sentencia, que vincula al Tribunal o Juzgado que planteó la cuestión para aplicar o no la ley cuestionada en la resolución del proceso en curso. Por ello, el hecho de que la norma cuestionada no se encuentre ya en vigor no priva de contenido a la cuestión de inconstitucionalidad, a diferencia de lo que ocurre en el recurso de inconstitucionalidad, por cuanto de la decisión del TC puede depender la posible aplicación de la norma derogada en el proceso a quo [STC 28/1997, de 13 de febrero (RTC 1997, 28) y STC 248/2000, de 19 de octubre (RTC 2000, 248)].

Además de las vías anteriores también cabe que, al resolver un recurso de amparo, cuya finalidad institucionalmente propia no es el control de la inconstitucionalidad de las leyes, la Sala que resuelve el recurso aprecie motivos de inconstitucionalidad de la ley a aplicar, en cuyo caso la eleva al Pleno del Tribunal que resuelve en su Sentencia sobre este extremo, pudiendo, en su caso, declarar la inconstitucionalidad de la ley (artículo 55.2 LOTC).

Los vicios en que puede incurrir una norma de rango legal son los de competencia, procedimiento de elaboración y materiales o de fondo, siempre por contravenir disposiciones constitucionales, o el denominado bloque de constitucionalidad al que deba ajustarse una ley autonómica. El bloque de constitucionalidad es una creación doctrinal sobre la base de lo dispuesto en el artículo 28.1 de la LOTC:

«Para apreciar la conformidad o disconformidad con la Constitución de una Ley, disposición o acto con fuerza de Ley del Estado o de las Comunidades Autónomas, el Tribunal considerará, además de los preceptos constitucionales, las leyes que, dentro del marco constitucional, se hubieran dictado para delimitar las competencias del Estado y las diferentes Comunidades Autónomas o para regular o armonizar el ejercicio de las competencias de éstas».

La doctrina ha sido acogida en reiteradas sentencias por la jurisprudencia del TC (entre otras las SSTC 72/1983, de 29 de julio [RTC 1983, 72); 20/1988, de 17 de octubre (RTC 1988, 20)], que han precisado que del bloque de constitucionalidad forman parte no sólo la Constitución sino también las leyes a las que la misma remite para encuadrar la normativa de una determinada materia. Para integrarse en el bloque constitucional la primera condición es que las leyes vengan expresamente previstas en la Constitución. La doctrina ha sido ampliamente utilizada en el marco de las relaciones entre los ordenamientos estatal y autonómico, en el que, por dar un ejemplo, una materia de competencia compartida en la que la legislación de desarrollo corresponda a una ley autonómica tiene como bloque de constitucionalidad al que necesariamente debe ajustarse: la Constitución, el Estatuto de Autonomía y la Ley estatal de bases correspondiente.

En el caso de los decretos legislativos la competencia del TC para verificar su constitucionalidad se extiende, en primer lugar, al control de la eventual violación de la Constitución por las disposiciones que estén perfectamente adecuadas a la ley de delegación, para lo que sólo el TC es competente. También se extiende su control a la verificación de si se ha ejercitado por el Gobierno de modo irregular la delegación legislativa (STC de 19-07-1982). En este segundo aspecto, existe una zona de sustancial concurrencia en las competencias propias de los Tribunales ordinarios, según hemos visto anteriormente, aunque lo que el TC verifica es tan sólo el cumplimiento o no de lo dispuesto en el artículo 82 y siguientes de la Constitución.

Las demás normas sin rango de ley son también susceptibles de incurrir en vicio de inconstitucionalidad; pero este control ya no es monopolio del TC, sino que lo efectúan también los Tribunales de Justicia a través de los correspondientes recursos que puede interponer cualquier persona legitimada para ello, según veremos en la lección siguiente.

En cuanto a los efectos de las sentencias del Tribunal Constitucional, debe recordarse que vinculan a todos los Poderes Públicos y produce efectos generales desde que se publica en el BOE, ya que tiene incidencia directa sobre el contenido normativo de la ley recurrida. La sentencia tiene el valor de cosa juzgada y no cabe interponer un nuevo recurso de este tipo basado en la infracción por la ley (o alguno de sus artículos) del mismo precepto constitucional que fundamentó el recurso resuelto por la sentencia del TC.

El contenido de la sentencia puede ser: i) desestimatorio del recurso interpuesto; ii) estimatorio, en cuyo caso se anularán los preceptos impugnados, total o parcialmente, y también los preceptos conexos con el anulado; o iii) interpretativo, en la que el precepto recurrido no llega a anularse, pero el Tribunal en su sentencia excluye posibles interpretaciones potenciales que de aplicarse conducirían a consecuencias inconstitucionales, o bien impone una determinada interpretación, de las varias posibles, que estima es la única admisible en términos de constitucionalidad de la norma recurrida.

Las sentencias que resuelven los recursos y cuestiones de inconstitucionalidad se publican en el BOE, y las de las cuestiones se comunican además de inmediato al órgano judicial que las planteó. La sentencia declarará los preceptos concretos, o partes de dichos preceptos, que en su caso considere inconstitucionales y por tanto nulos. También podrá declarar que determinados preceptos deben interpretarse en el sentido que considere adecuado a la Constitución y no en otro u otros, en cuyo caso los declarará válidos, pero con la necesidad de aplicarlos según la interpretación sancionada por el TC. La sentencia, por último, podrá declarar la inconstitucionalidad de una ley tanto por violación de los preceptos invocados por el recurrente, como de cualquier otro de la Constitución que no hubiera sido invocado en el recurso.

Las sentencias que declaren la inconstitucionalidad de una disposición comportan su anulación inmediata, sin que pueda aplazarse por el Tribunal el momento de efectividad de la nulidad como ocurre en otros sistemas. Pero en ningún caso puede el TC formular normas sustitutorias de las anuladas; esta labor es privativa del Parlamento, ya que el Tribunal sigue siendo un simple «legislador negativo» como advirtiera Kelsen. Por esta razón el TC tampoco puede imponer al Parlamento una determinada técnica de legislar (STC 226/1993), aunque en algunos supuestos el TC parece haber desbordado esta limitación que es institucionalmente propia de su función. En todo caso, además, salvo que el fallo disponga otra cosa, continuarán vigentes los preceptos de la Ley no afectados por la declaración de inconstitucionalidad (artículo 164.2 CE).

El problema más delicado de los efectos de la sentencia que, estimando un recurso, declare la inconstitucionalidad de una norma se da en relación con los actos ya producidos de aplicación de la norma anulada. En virtud del principio de seguridad jurídica, la sentencia del TC que declare la inconstitucionalidad de las normas recurridas no dará lugar a revisión de las sentencias dictadas por los Tribunales ordinarios con anterioridad, fundadas en la norma anulada, salvo en los procesos penales o sancionadores, si de ello resulta una sanción o pena inferior a la impuesta por aquellas sentencias anteriores (artículo 40.1 LOTC). Sin embargo, sí se entenderá corregida la doctrina jurisprudencial de aquellas sentencias de los Tribunales, por la dictada por el Tribunal Constitucional.

En este tema, el TC puede fijar el alcance exacto de los efectos de la sentencia, pero, en todo caso, tiene declarado que sus sentencias anulatorias de normas sólo pueden tener efectos «pro futuro», esto es, en relación con nuevos supuestos o con procedimientos administrativos o procesos judiciales donde aún no haya recaído una resolución firme [SSTC 180/2000, de 29 junio (RTC 2000, 180); 289/2000, de 30 de noviembre (RTC 2000, 289), y 54/2002, de 27 de febrero (RTC 2002, 54)]. Así, la STC 45/1989, de 20 de febrero (RTC 1989, 45), precisó que las situaciones anteriores producidas en aplicación de la norma del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas que se anulaba (la tributación conjunta de matrimonios), estaban consolidadas y no eran susceptibles de revisión, hubieran sido o no decididas por sentencia judicial, no cabiendo pretensión de restitución sobre los pagos realizados en base a la norma anulada. Igualmente, la STC 179/1994 que anuló la adscripción obligatoria a las Cámaras de Comercio, Industria y Navegación, y consiguientemente el pago de cuotas, estableció que «han de considerarse situaciones consolidadas no susceptibles de ser revisadas con fundamento en esta sentencia, no sólo aquellas situaciones que hayan sido definitivamente decididas por resoluciones judiciales, con fuerza de cosa juzgada, sino también, por exigencia del principio de seguridad jurídica, todas aquellas otras que no hubieran sido impugnadas en la fecha de publicación de esta sentencia, es decir, tanto los pagos ya efectuados de cuotas no recurridas, como las devengadas y aún no pagadas, que no estén pendientes de reclamación o recurso administrativo o judicial interpuestos dentro de plazo antes de dicha fecha, a partir de la cual esta sentencia producirá todos los efectos que le son propios».

En el recurso de amparo, si la sentencia deniega el amparo no se plantea problema alguno. Si lo otorga, la sentencia tendrá efectos entre las partes del proceso; pero puede llegar a declarar la nulidad de la norma, cuando considere que la lesión de los derechos fundamentales o libertades públicas se ha producido en aplicación de una norma que incurre en vicio de inconstitucionalidad. En este caso la Sala del TC que así lo estime deberá elevar la cuestión al Pleno del Tribunal, para que resuelva (artículo 55.2 LOTC).