Читать книгу Manual de derecho administrativo. Parte general - Luis Cosculluela Montaner - Страница 74

A través del presupuesto se realiza el más importante de los controles de las Cámaras representativas sobre el Gobierno. Significación que puede encontrarse en precedentes de la propia Edad Media centrando las relaciones que se establecieron en muchos reinos europeos entre el soberano y las asambleas estamentales de la época. Por su trascendental importancia política el Presupuesto tiene específicas previsiones constitucionales sobre su elaboración, aprobación parlamentaria y control de gestión o ejecución.

El presupuesto sólo admite la presentación de un Proyecto del Gobierno y no ninguna otra forma de iniciativa legislativa. El procedimiento de aprobación de las leyes de presupuestos es el ordinario con algunas especialidades, que se determinan de forma análoga en los reglamentos de ambas Cámaras y que suponen una restricción de las facultades de enmienda para los parlamentarios. El proyecto de presupuesto goza en su tramitación de preferencia sobre cualquier otro trabajo de la Cámara. Debe presentarse al menos tres meses antes de que expire el presupuesto del año anterior y normalmente debería aprobarse antes de primero de enero del año siguiente.

La tramitación comienza con un debate de totalidad en el Pleno del Congreso en el que se fijan las cuantías globales de los estados de gastos, tras lo cual pasa a la Comisión de presupuestos. Al incidir en la política económica general, la presentación de enmiendas cuando suponen incremento de gastos no es libre, requiriendo en tal caso que se proponga una baja de igual cuantía en la misma Sección del presupuesto para equilibrar el monto total de los gastos propuestos. Por su parte, si la enmienda supone minoración de ingresos, sólo se tramitará con autorización del Gobierno. El debate final de la Ley de Presupuestos diferenciará el conjunto del articulado y cada una de sus Secciones (artículos 134 CE y 134 R. del Congreso).

El contenido de la Ley de Presupuestos se determina en el artículo 134 CE, y puede resumirse diciendo que el Presupuesto contiene las previsiones de ingresos y las autorizaciones de gastos para un ejercicio económico determinado (STC 126/1987, de 16 de junio). Sin embargo, el contenido de los presupuestos ha sido uno de los puntos más controvertidos doctrinalmente, lo que ha aprovechado el legislador para convertir esta ley en una especie de «ley de reforma general del ordenamiento jurídico», en el que se daba cabida a cualquier materia sin importar que no tuviera relación alguna con la política presupuestaria y ni siquiera con la política económica; simplemente se aprovechaba la rigidez del procedimiento de aprobación de estas leyes para reformar cualquier materia regulada en una ley. Con lo cual se adulteraba el debate parlamentario que debe estar centrado exclusivamente en los temas presupuestarios. Como hemos señalado, las leyes de presupuestos fueron consideradas por parte de la doctrina alemana como leyes formales y aun cuando esta consideración puede entenderse superada, no ocurre lo propio con el carácter de ley especial que dada su finalidad institucional le es propio y que impone límites materiales a su contenido.

En este problema el TC ha mantenido una doctrina errática. En la STC 84/1982, de 23 de diciembre (RTC 1982, 84), señaló: «… Sean cuales sean las críticas que tanto desde el punto de vista de la corrección técnica como desde la perspectiva de la constitucionalidad puedan hacerse a la inclusión en la Ley de presupuestos de normas que no se refieran a la previsión de ingresos y la autorización de gastos que constituyen su núcleo, es lo cierto que la inclusión de un precepto como el impugnado ha de ser juzgada como constitucionalmente legítima y técnicamente razonable…». Esta doctrina fue parcialmente corregida por las SSTC 63/1986 y 65/1987, de 21 de mayo (RTC 1987, 65), en las que pese a considerar que el artículo 134.2 CE configura un contenido mínimo e indispensable, éste no puede ser considerado como excluyente de cualquier otra materia, aunque matizaba que: «No puede descartarse la posibilidad de que… la inclusión de materias no relacionadas con la disciplina presupuestaria suponga una invasión ilegítima de las competencias del legislador, al disminuir sus facultades de examen y enmienda sin base constitucional; por lo que… será necesario examinar si las regulaciones contenidas en la Ley de presupuestos se encuentran relacionadas directamente… bien con las previsiones de ingresos y habilitaciones de gasto, bien con los criterios de política general en que las previsiones presupuestarias se sustentan…».

Esta doctrina jurisprudencial ha sido reafirmada en posteriores SSTC [65/1990, de 8 de abril; 76/1992, de 14 de mayo (RTC 1992, 76); 83/1993, de 8 de marzo (RTC 1993, 83); y la 178/1994, de 16 de junio (RTC 1994, 178)], en las que distingue un contenido mínimo de la ley de presupuesto que determina el artículo 134.2 (gastos e ingresos del sector público estatal, incluyendo el importe de los beneficios fiscales que afecten a tributos del Estado) y un contenido permitido que está constituido por disposiciones que guarden relación directa con las previsiones de ingresos o autorizaciones de gastos o con la orientación de la política económica en que se sustenta. Y en base a este criterio debe determinarse para cada disposición concreta si cumple o no con la citada relación para determinar, en consecuencia, si la disposición está o no viciada de inconstitucionalidad. Además de este contenido mínimo inexcusable, y del contenido permitido, el artículo 134.7 señala un límite prohibido: «no puede crear tributos. Podrá modificarlos cuando una ley tributaria sustantiva así lo prevea» (artículo 134.7 CE).

Los expresados límites sólo afectan a las Leyes de Presupuestos, que son las que los aprueban, y por ello, el TC no ha considerado que puedan afectar a leyes dictadas para solucionar el supuesto de que el presupuesto no haya sido aprobado en el plazo establecido y deba prorrogarse el anterior. Una ley de estas características, como lo fue la Ley 5/1983, aunque contenía disposiciones de naturaleza presupuestaria, no suponía realmente la aprobación de los presupuestos para 1983, por lo que pudo incluso establecer nuevos tributos (STC 126/1987, de 16 de julio [RTC 1987, 126]). Como consecuencia de esta jurisprudencia, las leyes de presupuestos ajustan su contenido a las previsiones constitucionales, pero en paralelo a su propia tramitación parlamentaria se han venido aprobando otras leyes ordinarias de «acompañamiento» de las leyes de presupuestos, en las que se incluyen las reformas de partes heterogéneas del Ordenamiento español. Estas leyes reciben por tanto «el exceso de contenido» que anteriormente se incluía en las leyes de presupuestos y son censurables por cuanto desvirtúan el debate parlamentario al comprender, en un mismo texto, materias tan heterogéneas.

La vigencia de los presupuestos es anual, de aquí el deber que se impone al Gobierno de presentar el Proyecto a las Cortes antes del 1 de octubre de cada año; pero si el nuevo presupuesto no resulta aprobado antes del primer día del siguiente ejercicio correspondiente, se prorrogará automáticamente el anterior hasta la aprobación de los nuevos presupuestos (artículo 134.4 CE).