Читать книгу Manual de derecho administrativo. Parte general - Luis Cosculluela Montaner - Страница 72

Este tipo de leyes se inscriben también en el ámbito de las relaciones entre el ordenamiento estatal y el autonómico y tienen como finalidad «establecer los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas, aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de éstas, cuando así lo exija el interés general» (artículo 150 CE). Estas leyes persiguen, por tanto, evitar la instrumentación de políticas legislativas antagónicas o no homogéneas cuando el interés general exige que en una determinada materia deba existir una unidad de principios jurídicos en todos los ordenamientos del Estado. Por ello, las leyes de armonía pueden llegar a apoderar al Estado de una competencia legislativa incluso en materias en que carece de ella por tratarse de competencias exclusivas de las Comunidades Autónomas. De ahí que la interpretación que debe hacerse de esta facultad legislativa es restrictiva y de hecho ha sido utilizada en muy contadas ocasiones y en la primera ocasión en que se utilizó el TC privó a las normas en cuestión del carácter de leyes de armonización pese a haber sido declaradas como tales por las Cortes Generales.

El ejemplo más significativo fue la Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico (LOAPA), a la que se consideró carente del carácter de orgánica y armonizadora en la STC 76/1983, de 5 de agosto. En esta sentencia se afirma correctamente que: «El artículo 150.3 constituye una norma de cierre del sistema global de distribución de competencias entre Estado y Comunidades Autónomas, aplicable sólo a aquellos supuestos en que el legislador estatal no disponga de otros cauces constitucionales para el ejercicio de su potestad legislativa o éstos no sean suficientes para garantizar la armonía exigida por el interés general…».

Las leyes de armonía tienen dos presupuestos necesarios:

El primero es la exigencia del interés nacional de que se produzca esa armonización legislativa, lo que debe ser expresamente apreciado por mayoría absoluta de cada Cámara legislativa. Dicha apreciación constituye un presupuesto previo a la tramitación de procedimiento de aprobación de la Ley. Exigencia no es lo mismo que conveniencia, y en tal sentido la doctrina ha polemizado sobre la necesidad o no de que las leyes de armonía se aprueben por el Estado cuando se haya producido un caso real de contradicción entre políticas legislativas con resultado contrario al interés general, o que puedan dictarse con carácter preventivo. Aunque la Constitución no establece nada al respecto, parece razonable hacer uso de una interpretación restrictiva, pues de otro modo el Estado podría acabar por dictar una ley de armonía en todas las materias de competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas ad cautelam, lo que sería incompatible con el presupuesto antes comentado de que dicha ley de armonización venga exigida por el interés general.

El segundo presupuesto es el de que las leyes de armonización sólo pueden dictarse en supuestos en que la competencia sobre la materia a regular sea exclusiva de las Comunidades Autónomas, ya que este tipo de leyes son un remedio excepcional y extremo para lograr un determinado nivel de homogeneidad normativa que exige el interés general. Dicha exigencia se logra perfectamente en todos los demás supuestos a través de la legislación estatal, bien porque el Estado tiene la competencia legislativa exclusiva sobre la materia, bien porque tiene atribuida la competencia para la aprobación de leyes básicas, bien porque tiene atribuida la competencia para dictar normas con rango de ley, teniendo las Autonomías sólo competencia reglamentaria.

Con relación a las leyes de armonización se plantea el problema de la determinación de su contenido. La Constitución se refiere expresamente a «principios necesarios para armonizar». De ahí que la interpretación más restrictiva exija que efectivamente este tipo de leyes sólo pueda ser una ley de principios con la repetida finalidad armonizadora, pero que quede excluida la posibilidad de que su contenido descienda a dictar soluciones legislativas concretas. De otra suerte la ley de armonización supondría una sustracción de competencias a las Comunidades Autónomas más amplia que la autorizada por el constituyente en materias que, sin embargo, son de la competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas.

Otro de los problemas que plantea el análisis de las leyes de armonización es el del alcance de su finalidad armonizadora, en particular, sobre si obligan a armonizarse con el contenido de las mismas también al propio legislador estatal. El supuesto normalmente no debería darse, ya que se trata de casos en los que por definición las materias a armonizar son de la exclusiva competencia de las Comunidades Autónomas. Sin embargo, en una concreta materia no todos los Estatutos de Autonomía pueden haber asumido competencias exclusivas, con lo que en el territorio de dicha Comunidad la competencia correspondería al Estado, y, por otra parte, cabe que las Comunidades Autónomas aun teniendo competencia sobre una materia no hayan legislado, con lo que se aplicaría la legislación estatal sobre dicha materia. En estos casos, es evidente que la legislación estatal no podría entrar en contradicción con una ley armonizadora sobre la materia, porque ello supondría frustrar la finalidad institucional constitucionalmente prevista para este tipo de leyes: lograr un mínimo de convergencia en los principios que regulan una determinada materia.

En cualquier caso, las leyes de armonización que no puedan ser consideradas como tales pierden su carácter armonizador, pero conservan el valor y efectos de la ley, pues la pérdida de aquel carácter no supone por ese hecho la inconstitucionalidad de la misma, pero sí lo será si el legislador estatal invade competencias exclusivas de las CCAA (STC 76/1983, de 5 de agosto [RTC 1983, 76]).