Читать книгу Manual de derecho administrativo. Parte general - Luis Cosculluela Montaner - Страница 65

Supone que la Constitución fija unas determinadas materias que sólo pueden ser reguladas por ley, es decir, por el Parlamento en forma de ley. Como se ha advertido, la ley es un mandato jurídico originario que sólo admite el control de constitucionalidad reservado al Tribunal Constitucional. En este sentido, la atribución de la capacidad de aprobar leyes representa otorgar al órgano de que se trate un alto poder político, situarlo, en un plano operativo, en la cúspide de la organización de cada ordenamiento jurídico. Mediante ley, por tanto, y dentro de la esfera competencial de cada ordenamiento jurídico (estatal o autonómico), se puede regular cualquier materia y hacerlo con absoluta discrecionalidad política, sin más límite que lo establecido en la Constitución y el Estatuto de Autonomía, en su caso.

Ésta, sin embargo, no es la solución arbitrada en todos los sistemas constitucionales. La Constitución francesa (1958) prevé en este sentido un listado de materias cuya regulación debe hacerse por ley (art. 34) y el resto tendrán carácter reglamentario (art. 37), y por tanto queda reservado al Gobierno, sin que pueda ser objeto de regulación por ley. No obstante, en la gran mayoría de los Estados, España entre ellos, esta reserva reglamentaria no se prevé en sus Constituciones y, por consiguiente, la ley puede regular cualquier materia.

Las SS 73/2000 y 248/2000 del Tribunal Constitucional afirman que no es inconstitucional que el legislador asuma una tarea que antes había encomendado a la potestad reglamentaria. No existe algo parecido a una reserva reglamentaria, y a la ley no le está vedado regular materias antes atribuidas al poder reglamentario. Esta práctica ha sido denunciada en la acción de algunas Comunidades autónomas, que así evitan el posible recurso contencioso-administrativo contra el reglamento, (ya que la ley no es susceptible de control por los tribunales) no es inconstitucional, por cuanto en el orden de las garantías el afectado siempre tiene la vía de la cuestión de inconstitucionalidad en los recursos que procedan contra los actos de aplicación de esta clase de leyes o contra los reglamentos que las desarrollen.

Por contra, las Constituciones acostumbran a prever materias reservadas a la regulación por ley: la reserva de ley. Esta técnica es perfectamente compatible con lo expuesto hasta ahora respecto de las Constituciones que no prevén la llamada reserva reglamentaria. En ellas, la ley puede regular cualquier materia, pero, además, algunas materias sólo pueden regularse por ley, estando vedadas al Reglamento, o lo que es lo mismo, algunas materias sólo puede regularlas el Parlamento o, en su caso, los Parlamentos (federales o regionales); pero no el Gobierno (o, en su caso, los Gobiernos federales o regionales). En dichas materias únicamente es posible una remisión de la propia Ley al Reglamento para que éste pueda regular tales materias, aunque siempre en posición subordinada al contenido de la ley, de simple desarrollo de sus mandatos, y sin incidir en aspectos fundamentales de la materia que sólo la ley puede regular.

La STC 83/1984, de 24 de julio (RTC 1984, 83), expresa en relación con la reserva de ley las siguientes consideraciones: «Este principio de reserva de ley entraña, en efecto, una garantía esencial de nuestro Estado de Derecho, y como tal ha de ser preservado. Su significado último es el de asegurar que la regulación de los ámbitos de libertad que corresponden a los ciudadanos dependa exclusivamente de la voluntad de sus representantes, por lo que tales ámbitos han de quedar exentos de la acción del ejecutivo y, en consecuencia, de sus productos normativos propios, que son los reglamentos. El principio no excluye, ciertamente, la posibilidad de que las leyes contengan remisiones a normas reglamentarias, pero sí que tales remisiones hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la Ley, lo que supondría una degradación de la reserva formulada por la Constitución en favor del legislador». Reglas que el TC ha concretado en relación con la reserva de ley en materia tributaria, que «se limita a la creación de los tributos y a su esencial configuración…» (S. 6/1983, de 4 de febrero); pero no a la regulación de otros extremos. Y en aplicación de esta doctrina consideró nula la determinación del tipo de gravamen por los Municipios, ya que es un elemento esencial del tributo (STC 19/1987, de 17 de julio).

Los supuestos reservados a la ley son abundantes en nuestra Constitución, y se encuentran recogidos a lo largo de todo su articulado. Por señalar el ámbito más significativo de la reserva baste citar los derechos y libertades reconocidos en el Capítulo II del Título I de la CE(artículo 53.1); la reserva de recursos y servicios esenciales al sector público (artículo 128.2); la aprobación de los planes de la actividad económica general (artículo 131.1); la regulación de las distintas formas de propiedad pública (artículo 132); la potestad originaria para establecer tributos (artículo 133); etc. La reserva de ley que establece la Constitución no incide en las disposiciones normativas anteriores a su entrada en vigor, que en tanto no se modifiquen tienen plena validez y no están viciadas de nulidad por infracción de la reserva de ley que no les era aplicable en el momento de su aprobación (SSTC de 8 de abril y de 7 de mayo de 1981). Por ello mismo, tampoco es admisible utilizar tras la Constitución habilitaciones a la potestad reglamentaria y las deslegalizaciones contenidas en leyes preconstitucionales, que han de considerarse caducadas por derogación, si la Constitución establece en esas materias la reserva de ley (STC 117/1995, de 17 de julio [RTC 1995, 117]).

La reserva de ley la cumplen tanto las leyes estatales como las federales o regionales en los Estados de estructura compuesta. La ley que debe regular, en estos supuestos, tales materias están en función de la competencia estatal o federal, regional o comunitaria sobre cada materia. Es decir, la reserva de ley que establece la Constitución no implica per se la reserva de la regulación de tales materias a la ley estatal ya que no es una regla de distribución de competencias. Sin embargo, la reserva de ley puede especificar que ésta sea ley orgánica, en cuyo caso, la reserva se establece siempre en favor del legislador estatal, por cuanto sólo éste puede aprobar este tipo de leyes; aunque ello no impide que las CCAA puedan aprobar legislación de desarrollo de la ley orgánica si así se prevé en sus Estatutos [SSTC 5/1981, de 13 de febrero (RTC 1981, 5); 26/1987, de 27 de febrero (RTC 1987, 26) y 81/1993, de 8 de marzo (RTC 1993, 81)].