Читать книгу Manual de derecho administrativo. Parte general - Luis Cosculluela Montaner - Страница 64

La doctrina, fundamentalmente la alemana (Laband, Heller Schmitt), distingue entre leyes formales y materiales. Las primeras pueden ser definidas conforme al concepto anteriormente dado, sin mayores precisiones; lo esencial en esa definición es que la forma de ley hace primar su contenido sobre cualquier otra norma, a excepción de la Constitución. La ley así concebida puede no contener una «norma», si entendemos por tal una regulación general y abstracta de situaciones futuras, con vocación de vigencia indefinida que aparece debidamente publicada. De ahí que el concepto material de ley se reserve para las leyes que contienen verdaderas normas.

Las leyes formales, por el contrario, no contienen verdaderas normas, sino mandatos políticos concretos que en rigor podrían considerarse comprendidos en la función ejecutiva en sentido material, o que vienen precisamente a autorizar el ejercicio de funciones de carácter ejecutivo. El legislador no tiene límites a la regulación bajo forma de ley en las materias que son competencia del Estado, salvo en las Constituciones en que se establecen de forma expresa reservas en favor del Ejecutivo (como la reserva reglamentaria en la Constitución francesa) y sus únicos límites resultan del respeto a lo establecido en la Constitución. El legislador atrae para sí la decisión de un supuesto, dotándola de la fuerza de la ley, por lo que trasciende del ámbito de los simples actos, insertando la regulación del caso que abordan en el ordenamiento jurídico con fuerza de ley, por lo que pueden sobreponerse, para el supuesto que regulan, a normas de igual o menor jerarquía que regularan de forma diversa con carácter general esos mismos supuestos. Por otra parte, las leyes formales sólo pueden ser derogadas implícitamente por otra ley formal que se refiera al mismo supuesto de hecho o bien mediante una derogación expresa y específica de la ley formal; y cumplen, en todo caso, la reserva de ley. Cuando se trata de leyes autorizatorias, la ausencia de ellas vicia de nulidad el acto precisado de autorización. Una última precisión nos resta añadir: las leyes formales como cualquier otra ley, son infiscalizables por los Tribunales ordinarios, pudiendo serlo tan sólo por el Tribunal Constitucional, lo que abunda en el recelo con el que en general son consideradas, ya que quien detenta el poder puede sentir la tentación de trasladar al Parlamento decisiones que de otro modo, de ser adoptadas por reglamento, podrían llegar a ser anuladas por los Tribunales (Forsthoff, I. Otto, S. Martín-Retortillo y Ariño).

La doctrina alemana ha acuñado también la categoría de leyes medida (Massnahmegesetz). C. Schmitt las define como las leyes de nuestro tiempo. Dentro ellas se han encuadrado muy diversas realidades normativas: las leyes singulares y las leyes de plan, las leyes autorizatorias y las leyes derogatorias (S. Martín-Retortillo). La característica común a todas las leyes medida es que tienen como presupuesto solucionar una situación real ya existente que se quiere corregir o encauzar con especiales remedios no previstos en la legislación general vigente que sería aplicable a dicha situación, pero que, en todo caso, sólo se van a aplicar a una situación concreta, la que motiva la aprobación de la norma medida y no a otros supuestos, aunque sean análogos. Por otra parte, a través de la ley medida se permite la concentración en un único Poder (el legislativo) de decisiones que en el régimen general corresponden a diversos Poderes, es decir de medidas que ordinariamente implican decisiones administrativas que se elevan así a rango de ley (S. Martín-Retortillo). Tras esta común finalidad se esconden, sin embargo, soluciones legislativas de distinta naturaleza.

Las leyes singulares son las que ordenan un caso concreto, que escapa así a la regulación que el Ordenamiento jurídico pudiera establecer con carácter general y abstracto para casos semejantes. Viene, pues, a suponer para el caso que regula una derogación singular de esa normativa general, lo que la ley a diferencia del reglamento sí puede hacer. La legislación general no resulta afectada, salvo en lo que se refiere a su aplicación al caso singular que estas leyes regulan. En todo caso, implica también una innovación singular de una regulación jurídica que sólo se aplicará a aquel caso. Estas características de las leyes singulares han hecho que tradicionalmente la mejor doctrina las mire con recelo, influidos por la mística igualitaria que se deriva de la regulación general abstracta que impide los privilegios o las discriminaciones, y por ello, no se admite que puedan venir a regular derechos fundamentales, ya que éstos son materia reservada a leyes generales. Por ello, el TC ha advertido que las leyes singulares sólo proceden en situaciones excepcionales y su canon de constitucionalidad es la razonabilidad y proporcionalidad de la misma al supuesto de hecho sobre el que se proyecta (SSTC 129/2013 y 2003/2013), sin que tampoco puedan limitar los derechos fundamentales (STC 166/1986, de 19 de diciembre [RTC 1986, 166]). En la esfera local el artículo 9 LRBRL prohíbe que las normas de desarrollo de esa Ley puedan limitar su ámbito de aplicación con carácter singular a una o varias Entidades, sin perjuicio de lo que la propia LRBRL establece para los regímenes municipales o provinciales especiales.

Como una modalidad de las leyes singulares un sector doctrinal distingue las leyes ad hoc por las que se viene a otorgar fuerza de ley a soluciones normativas que el Ordenamiento tiene previsto se regulen por reglamento, pero que por razones políticas se regulan mediante ley a fin de otorgar mayor fuerza operativa a las medidas que pretenden obtener la solución de un problema concreto y preexistente a la Ley (Martínez Carrasco).

Las leyes autorizatorias implican un control previo de las Cortes sobre actuaciones del Ejecutivo, que no suponen una regulación normativa del caso al que se refieren y que está expresamente previsto por el Ordenamiento para los casos en que se aprueban. Constituyen ejemplos de este tipo de leyes las previstas en los artículos 93 y 135.1 CE. También están previstas leyes autorizatorias en los artículos 11, 12 y 13 de la LEF. Este tipo de leyes autorizatorias deben diferenciarse de los supuestos en los que las Cortes aprueban autorizar o decidir sobre determinadas cuestiones, sin que estas decisiones se instrumenten en forma de ley, por ej., en los supuestos previstos en los artículos 57, 59.2, 59.3, 63.3, 76.1, 94.1, 99, 102, 111, 112, 113, 114, 136, 144, 145, 155 CE, o los supuestos de proposiciones no de ley.

Las leyes plan son agrupadas por un importante sector doctrinal entre las leyes formales y algunos llegan a hacer una exacta equiparación entre ambos conceptos. Sin embargo, si nos apartamos de los condicionantes de las elaboraciones de la doctrina alemana sobre las leyes medida, podemos apreciar importantes diferencias entre las leyes de plan, que son leyes medida, y las leyes formales. Las leyes formales por excelencia son las leyes singulares, son leyes de caso único o simples leyes autorizatorias que precisa el Gobierno para actuar, son «actos» aprobados por ley, mientras que los planes tratan de resolver una realidad preexistente con actuaciones que normalmente exigirán el desarrollo de una serie de medidas amplias de aplicación, a las que pueden acogerse o que afectan a una pluralidad de sujetos. No se trata, en suma, de un caso singular, sino de una situación real en la que pueden encontrarse una pluralidad indeterminada de sujetos afectados; sólo la situación preexistente que se planifica y las medidas para su transformación están plenamente determinadas. Las leyes de plan (nos referimos principalmente a los planes globales económicos, o los de reconversión de un sector) contienen verdaderas proposiciones normativas (S. Martín-Retortillo). Por tanto, no pueden considerarse leyes formales sino materiales, aunque no pretendan tener una vigencia indefinida, sino producir unos resultados de transformación de la realidad social en un plazo determinado, transcurrido el cual o producidos los resultados perseguidos los planes, en particular los económicos, pierden vigencia y precisan, en su caso, que se prorrogue de forma expresa dicha vigencia (aunque algunos planes como los urbanísticos prevean una solución diversa en este punto).

Por consiguiente, sólo las leyes medidas que no contengan proposiciones normativas limitándose a resolver un caso pueden englobarse entre las leyes formales. Es evidente que muchas leyes medida tienen un contenido complejo, en parte normativo y en parte de actividad no normativa; pero en estos casos debería primar el aspecto normativo a efectos de incluirlas en la categoría de leyes materiales, a no ser que se quisiera inventar un tertium genus entre las categorías de leyes materiales y formales.

Las leyes derogatorias son las derogan una ley anterior. Villar Palasí, añade también las leyes pro ea re nata, que se aprueban sobre problemas ya ocurridos, por ej., la Ley de 2 de diciembre de 1959 concediendo el empleo inmediatamente superior a los militares muertos en acción de guerra en Ifni y Sahara.

Como ejemplos de ley material pueden citarse los grandes Códigos (civil, de comercio, penal), y cualquier ley que venga a regular de forma general y abstracta situaciones jurídicas (Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, Ley de Costas, Ley de Minas, etc.). Constituyen, por el contrario, ejemplos de leyes singulares: la ley que otorgue por una pensión extraordinaria a los hijos de una persona fallecida en la prestación de servicios al Estado; de leyes ad hoc: la Ley 2/1989, de 16 de febrero de la generalidad de Cataluña, de Centros Recreativos Turísticos (para la creación de Port Aventura) y de leyes autorizatorias: la ley que autorice una transferencia presupuestaria; la ley autorizando la emisión de deuda pública; ley de concesión de un crédito extraordinario para financiar deudas de una empresa pública; ley autorizando a prestar un aval a una empresa pública, etcétera.