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Entender con las Leyes; aprender con la vida.

1. El lema que encabeza este Prólogo sintetiza bien el sentido último de este Manual; un texto que pretende ser, ante todo, una guía útil para entender las leyes, aunque a la postre se aprende con la vida como, de alguna manera, insistiré en la parte final de este Prólogo redactado cuando, por desgracia, aún no ha terminado la crisis generada por la COVID-19. A ella me referiré luego. Baste ahora reiterar la idea de que siempre he creído que los estudiantes de Derecho deben aprender a estudiar desde el principio con el manejo directo de las normas, como los estudiantes de Medicina utilizan el fonendoscopio y no una simulación fonética de los sonidos que genera el cuerpo humano. Pero ese aprendizaje necesita unos guías; unos guías que son los manuales y los profesores. El Manual sirve de apoyo y es imprescindible en esa tarea iniciática del conocimiento porque con él se empiezan a manejar conceptos y a conocer contextos. El profesor, por su parte, es igualmente indispensable para aclarar, completar o ejemplificar en la última fase de ese lento proceso. Pero ni el profesor ni el Manual deben sustituir la lectura directa de las normas. Ambos son sólo un complemento para entender las leyes.

Este Manual está escrito, pues, para ese primer acercamiento a las leyes, pero también, en cierto modo, para entender las Leyes, ahora en mayúscula, es decir, para ayudar al manejo de la edición anotada de Leyes Administrativas que, desde hace años, vengo publicando en la Editorial Aranzadi y de la que, en cierto modo, esta obra procede.

En efecto, esa recopilación comentada de las normas administrativas de más frecuente uso utilizaba y utiliza un amplio sistema de explicaciones y notas que llevó hace años a algún comentarista a decir que esa obra en el fondo era un manual con leyes. Pues bien, ese manual “escondido” en la vieja edición de las Leyes se independizó, salió a la luz hace unos años y adquirió vida propia. Y, a su vez, la edición de Leyes de la que, como digo, en cierto modo trae causa ahora este libro, se desdobló en dos versiones. La más amplia y tradicional, que se mantiene en Aranzadi (Leyes Administrativas, 27.ª ed., 2021), y una versión más reducida pensada para estudiantes, que aparece ahora en Ed. Civitas con las normas imprescindibles, pero con los mismos planteamientos e idéntico espíritu que inspiró a la primera (Leyes Administrativas Básicas, 3.ª ed., 2021).

Así, pues, debe quedar claro desde el principio lo que este Manual no es. No es una explicación exhaustiva de las previsiones legales. No es un texto que pretenda describir y pasar revista a todos los problemas que surgen en la aplicación cotidiana de las normas. No es tampoco una repetición de lo que está mejor expresado directamente en la Ley. No. Es algo más modesto que, a la par, pretende ser más útil. Es simplemente un mapa. En efecto, he dicho muchas veces que creo que los estudiantes deben acercarse al Derecho teniendo un mapa general en la cabeza, es decir, una visión de conjunto de las instituciones que tratan de entender. Para eso sirve el Manual. Hay que descender luego a su estudio más directo, como el viajero que llega a la ciudad y cambia el mapa por un plano mucho más detallado. Para eso es conveniente, cuando no necesario, la lectura directa de las normas para poder así ubicarlas en el mapa o plano general. A partir de ese momento aparecerá el guía (el profesor) que ayudará a entender y a detenerse en los detalles; que aclarará dudas, sintetizará textos, propondrá ejemplos y problemas concretos para que el estudiante/viajero regrese al mapa y aun vaya luego al plano por sí mismo.

Este Manual quiere ayudar en la fase inicial de ese proceso. De ahí que algunas veces retome cosas ya explicadas y vuelva sobre ellas, las evoque y recuerde. Para que ese recordatorio sirva de trampolín para conseguir ser, poco a poco, lo que el libro quiere ser: un mapa general y, de vez en cuando, un plano. Quiere ayudar a orientar al estudiante en el mapa y, desde él, descender a un plano más preciso y detallado. Pero no pretende sustituir al guía y menos aún la lectura directa de las normas. Por eso el texto pone énfasis en los aspectos generales y, con frecuencia, remite directamente a las normas en aquellas cuestiones que no son esenciales o que resultan claras. El Manual quiere ser, pues, como he dicho, un buen mapa que permita después manejar bien los planos (las normas) por donde discurrirá el trabajo personal de los lectores.

Pero una vez que la norma se entiende lo que creo que después debe suceder es lo que indica también el lema inicial que encabeza estas páginas: se aprende con la vida. Porque es la vida del Derecho, es decir, el caso concreto, la solución propuesta, el problema que hay que abordar y tratar de resolver lo que de verdad enseña y ayuda definitivamente a conocer, es decir, a aprender. Pero para llegar a eso es necesario, antes, como digo, entender. Entender el porqué de la norma, su origen, sus pretensiones, sus finalidades. Entender su contexto, cómo se ha interpretado, qué problemas existen, qué dice la doctrina o la jurisprudencia. Entender contenidos, estructuras y lógicas. Y decidir si sirve o resulta ya inútil para el fin perseguido. Después, la vida es la que enseña definitivamente. Pero para que esa enseñanza sea fructífera y útil se necesita antes, en efecto, entender, comprender. Y eso es lo que pretendo –no sé bien si con éxito– con este Manual y con la edición de Leyes de las que en cierto modo se sustrajo y a la que con frecuencia hay que volver y siempre consultar.

2. La obra, así concebida, se divide en veinte Capítulos cuyo contenido sintéticamente expongo.

Tras una Introducción general –obligada en las actuales circunstancias– sobre la declaración del estado de alarma, su previsión constitucional, su desarrollo legal y su incidencia en el Derecho Administrativo, el Manual empieza con un Capítulo inicial a propósito del papel del Derecho y la formación de los juristas en el que se reflexiona sobre el Ordenamiento como objeto de conocimiento y como realidad histórica, política y cultural. El Derecho como técnica y como lenguaje y, por lo que hace al Derecho Público, el Derecho como instrumento de control del Poder. Esas finalidades permiten apuntar qué es lo esencial cuando se trata de la formación de los juristas en la Universidad. Un Capítulo introductorio, pues, sobre el significado del Derecho en la sociedad de nuestro tiempo que me parece especialmente útil para abordar el estudio del Derecho Administrativo en el contexto en el que hay que ubicarlo...

Esa Introducción permite descender en seguida a los dos Capítulos siguientes en los que se expone, como digo, el significado general del Derecho Administrativo y se detallan sus contenidos básicos. Todo ello a partir de los datos y presupuestos constitucionales y tras un repaso general a los caracteres básicos del Estado español. Es, justamente, en ese contexto en el que cobra sentido lógico abordar el significado y el papel de las Administraciones Públicas y del Derecho que las regula, la estructura básica de aquéllas y las notas y contenidos fundamentales de este Derecho caracterizado por ser –o pretender ser– la expresión siempre inacaba de un permanente equilibrio entre los privilegios públicos y las garantías individuales.

Asumido el sentido de la Administración y su Derecho los dos Capítulos que siguen se refieren al marco institucional en que este Derecho se ubica. De un lado, lo que he denominado el marco general externo, esto es, la Unión Europea, de la que se explican sus orígenes, su evolución, sus realizaciones más destacadas y sus instituciones para pasar revista luego a las libertades básicas y a las políticas contempladas en los Tratados. La parte final de este Capítulo se refiere al Derecho de la Unión Europea y su significado para el Derecho interno.

El otro condicionante es el que he llamado el “marco general interno”, esto es, la Constitución como norma de cabecera de todo el Ordenamiento, a la que, por eso, se dedica destacada atención. Se describe su elaboración y el contexto de la llamada Transición y se estudia su contenido para descender luego a su significado político y jurídico, a su supralegalidad y al papel del Tribunal Constitucional y de los demás Poderes del Estado, para acabar con una reflexión recapitulativa tras sus primeros cuarenta años de vigencia y el debate de su posible reforma.

El Capítulo VI se refiere al sistema de fuentes del Derecho y hay poco que decir al respecto porque se trata de un Capítulo más convencional que, con frecuencia, remite sin más a la Constitución, aunque se detiene, sobre todo, en la norma que más incide o es más específica del Derecho Administrativo: el reglamento.

Tras la visión general de los primeros Capítulos –el marco condicionante y el sistema de fuentes– los tres siguientes se dedican a la organización de las distintas Administraciones Públicas: la Administración General del Estado y el Sector Público institucional, las Comunidades Autónomas (donde se estudia, en general, la distribución territorial del Poder, el origen del sistema autonómico y su evolución, la distribución de competencias, la organización administrativa, la actividad, los empleados y la financiación) y, finalmente, las Entidades locales (los antecedentes de la regulación actual, los tipos de entes locales y su número, el sentido de la autonomía local, la organización municipal y el complejo sistema competencial de esas Administraciones tan cercanas).

El largo Capítulo X lo he denominado “Las Administraciones públicas ante el ordenamiento jurídico” y se trata en él, en definitiva, todo el importante tema del procedimiento, los actos y los recursos administrativos que hallan en la Ley 39/2015 una regulación sustantiva que hay que conocer y manejar directamente. Por eso este Capítulo, más convencional, tras un epígrafe dedicado a cuestiones o conceptos generales previos (el principio de legalidad, las potestades administrativas y otras cuestiones semejantes) remite con frecuencia al texto de la norma vigente explicando su articulación cuando se ha considerado necesario. Lo mismo, y aun con mayor motivo, en los contratos de los que solamente se exponen unos planteamientos generales vinculados a la nueva Ley 9/2017.

El Capítulo XI está dedicado a la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas donde, tras la descripción global del sistema, se hace un planteamiento crítico a partir del cual se ofrecen algunas propuestas bien concretas.

Tras la responsabilidad, el otro gran pilar del Derecho Administrativo es objeto del Capítulo XII: el control de la jurisdicción contencioso-administrativa como instrumento esencial de garantía. Se pasa revista a la historia y al contenido de la ley vigente a partir de cuatro preguntas básicas: dónde se puede recurrir (la planta), quién puede hacerlo (la legitimación), qué se puede impugnar (el objeto) y cómo se lleva a cabo esa impugnación (el procedimiento), para acabar con un epígrafe dedicado a la dimensión sociológica de la jurisdicción.

Los empleados públicos, los bienes, la expropiación forzosa y las sanciones administrativas ocupan los Capítulos XIII a XVI. En el estudio sobre los empleados públicos, tras un recorrido histórico, se pone énfasis en el modelo estructural adoptado desde 1984 y en el análisis de sus elementos básicos para descender después a cuestiones más concretas (la selección, la carrera, los derechos, etc.). En el Capítulo de los bienes se incide en el proceso de la construcción del concepto de dominio público y en su instrumentalidad antes de describir, en términos tradicionales, las clases de bienes, las técnicas de protección y las formas de uso y dedicar luego una breve pero suficiente atención a los bienes públicos más destacados (las aguas, las costas, los puertos, las minas, las carreteras, los montes públicos...). El Capítulo de la expropiación forzosa es una descripción del funcionamiento de la técnica expropiatoria (sujetos, objeto, causa, procedimiento...) y lo mismo cabe decir de las sanciones administrativas, un Capítulo muy apegado a las previsiones normativas de las Leyes 39 y 40/2015.

Los dos últimos Capítulos pretenden cerrar el Manual en términos similares a como se empezó, es decir, proporcionando una reflexión recopilatoria de los cambios producidos en esta rama del Ordenamiento desde hace cuarenta años, desde el inicio de la etapa constitucional. Especial importancia tienen en ese Capítulo los epígrafes dedicados a la nueva relación Estado-Sociedad y al cambio de tendencia que, tras la entrada en la Unión Europea, supuso pasar de la idea del servicio público a la de liberalización.

Finalmente, un Manual de estas características no podía dejar de referirse a los autores que han construido sistemáticamente esta rama del Derecho y que son con frecuencia olvidados en los Manuales al uso. Por eso este Capítulo incluye lo que he denominado una biobibliografía de los grandes administrativistas españoles desde los iniciadores a la actualidad.

La obra se cierra con un Capítulo sobre la Universidad que es el centro de referencia para el estudio académico, pero también una institución desconocida y sobre la que planean con frecuencia tópicos y lugares comunes más bien simples. Por eso creí que un Manual universitario debía abordar mínimamente cuestiones como los orígenes de la Universidad y la regulación actual, pero también referencias a los símbolos, al número de Universidades, sus fechas de creación y a cuestiones importantes como la organización, la financiación, el régimen del profesorado y los profundos cambios sufridos en sus formas de selección, acabando con un pequeño diccionario universitario final para saber orientarse. Es en ese contexto y vinculado a las distintas formas de selección de los profesores que se han sucedido desde hace casi cien años donde se expone una especie de singular escalafón de todos los Catedráticos de la asignatura desde 1940 a la actualidad.

No es propiamente un Capítulo sino más bien un Epílogo la última parte del libro en la que se describen los medios instrumentales del jurista para el estudio del Derecho: las recopilaciones normativas y jurisprudenciales, las Revistas más importantes, los principales Manuales existentes, las páginas de información jurídica en internet y lo que he denominado “Guía de lectura de normas para el estudio de un Programa clásico de Derecho Administrativo”, que trata de orientar al lector sobre el orden de lecturas normativas siguiendo, como digo, la estructura de un Programa tradicional de la Parte General de la disciplina. Se ofrece al final una selección bibliográfica por grandes temas, sin descender normalmente a cuestiones de detalle; selección reducida que, por eso, obviamente, tiene un claro carácter subjetivo. Un Anexo de datos y referencias varias (políticas, sociales e institucionales) completa la obra porque también recordando personas y “encarnando” las normas se entiende su función cultural y se proyecta vida.

3. Este es, en síntesis, el contenido de este libro que aspira a servir de ayuda a quienes se acercan por primera vez al Derecho Administrativo o a aquellos otros, más expertos, que quieren recordar ciertos aspectos generales o enmarcar el contenido concreto de los textos. En cualquier caso, una obra pensada siempre desde la perspectiva del lector, es decir, con la pretensión de ayudarle a orientarse en el complejo mapa del Ordenamiento vigente y de los postulados culturales que subyacen en él.

4. Pero este Prólogo no puede terminar sin hacer de nuevo una referencia, aunque sea muy breve, a la crisis sanitaria generada por el SARS-CoV-2 y sus derivaciones de todo tipo. Una crisis inédita e imprevista que ha afectado trágicamente a muchas familias, ha trastocado a toda la sociedad, ha dañado a las instituciones y, por supuesto, ha incidido también en el Derecho. No sólo ha activado el Derecho de excepción y cuestionado sus límites sino que ha puesto a prueba la solidez del Ordenamiento y las respuestas formales hasta ahora dadas a cuestiones imprevistas. A ello me refiero luego en la Introducción general que abre esta obra en la que se contextualizan esas respuestas en el marco de lo significa la declaración del estado de alarma, su régimen y sus contenidos. Y es que el Derecho tiene un papel que jugar en esa crisis para generar cierta seguridad. Porque la crisis sanitaria tiene –tendrá– consecuencias y derivaciones en otros ámbitos como el económico, el político y el social. Una crisis también de modelo cultural y de vida en el que, por ejemplo, la tecnología adquirirá un mayor protagonismo y, por ello, se corre el riesgo de generar otra brecha social en ese campo nuevo donde se juegan valores y oportunidades que deben formar parte de la vida de todos. En ese campo y en muchos otros que van a aparecer no se debe olvidar el juego de equilibrios que imponen las exigencias de los derechos que nunca hay que olvidar. Ahí entra de nuevo el papel del Derecho empezando por el de la Unión Europea y siguiendo con el reforzamiento de los instrumentos de coordinación en el ámbito interno de un Estado descentralizado como el nuestro en el que hay que inventar cada día mecanismos no suficientemente engrasados por falta de una regulación precisa.

Si en el plano colectivo se han abierto debates dicotómicos como el que pretendía enfrentar la economía a la salud (debates en gran medida falsos porque ese tipo de alternativas no se presentan nunca en términos abstractos y generales sino en momentos, lugares y situaciones concretas) en el plano de lo individual, que afecta más al ámbito jurídico, se abrieron también otros dilemas como el de la eficacia y el control, el de la seguridad y las libertades. Un dilema que se airea y hace público con motivo de algunas decisiones relacionadas con la pandemia pero que, si bien se piensa, es el mismo de siempre y que de nuevo es, en gran medida falso, al menos si se plantea en términos radicalmente dicotómicos. Porque no hay, desde luego, libertad sin seguridad, pero tampoco probablemente hay verdadera seguridad sin libertad. Es el debate eterno sobre la justicia y sus límites, entre los derechos y sus condicionantes. Y aunque las cosas no se planteen en términos de radical incompatibilidad sí es verdad que hay que repensar el Derecho de excepción y sus límites; un tema que, como tantos otros, no se plantea en abstracto sino que surge y nace al hilo de problemas que la realidad alumbra y que hay que abordar con prudencia, ciertamente, pero sobre todo conociendo el contexto, manejando los datos, aprovechando ejemplos comparados y sabiendo que, aun así, se trata de optar entre valores a veces contrapuestos y sin reglas seguras. Porque en este y otros casos no suele haber recetas inmutables sino pautas, principios, criterios generales, guías y orientaciones en función de las circunstancias del momento. El Derecho Administrativo se ha movido y se mueve en un siempre inestable equilibrio entre el Poder y la libertad, entre el Estado y el individuo. Hijo como es del constitucionalismo de corte liberal ha tenido como lema y como lecho de fondo la libertad, pero al Estado como garante último de esa libertad. Un Estado que, para garantizar la libertad de todos, a veces necesita restringirla mediante regulaciones, limitaciones o prohibiciones. Los límites de esas potestades exorbitantes del Derecho común forman parte natural de la esencia del Derecho Público y esos límites pasan primero por el legislador y, después, sobre todo, por el tamiz del juez que se convierte así en un centro de referencia fundamental. Pero ese componente de garantía que significa el juez no nos puede hacernos olvidar esa otra faceta del Estado garante, del Estado actuante, que debe ser un Estado fuerte y bien pertrechado porque su mera existencia es, con frecuencia, la mejor garantía de la libertad y la seguridad de todos.

La crisis sanitaria nos ha devuelto nuestra imagen reflejada en un espejo. La imagen de las instituciones y su funcionamiento, de los medios disponibles y de la forma de utilizarlos. Y nos ha enseñado lo que funciona bien y por lo que hay que estar legítimamente orgullosos; pero también la imagen de lo que no nos gusta y necesita cambios y mejoras. Es decir, nos ha recordado una vez más la importancia de disponer de un buen sistema institucional y de un Ordenamiento jurídico moderno, flexible y engrasado. Porque el Derecho no sana a las personas, ciertamente, pero es un elemento esencial en la configuración de la vida colectiva y personal. El viejo ars boni et aequi romano no es ya sólo el arte de lo bueno y de lo igual sino también el de lo equilibrado y de lo justo, el de lo ponderado y prudencial. Y sigue siendo válido por muchas mejoras que precise como a veces circunstancias tan dramáticas, imprevistas e inéditas como las de esta pandemia nos recuerdan. Por eso, esas mismas circunstancias nos emplazan a conocerlo y entenderlo. Pues bien, esta obra pretende ambas cosas: dar a conocer el Derecho y sus normas y, de paso, proporcionar a veces pautas y orientaciones para elegir salidas. Porque una vez conocido lo esencial es ya tarea personal de cada uno fomentar la reflexión necesaria para dar una respuesta útil a todos los problemas y, en su caso, sugerir o proponer los cambios que cada cual conciba.

Santander

Primavera/verano, de 2021