Читать книгу Instrumentos jurídicos para la lucha contra la despoblación rural - Luis Miguez Macho - Страница 12

El acogimiento de la corrección de los desequilibrios territoriales como una finalidad pública, en términos históricos, va ligado al proceso de corrección de los planteamientos extremos del liberalismo económico. La formulación de la teoría del Estado social o del bienestar supuso, ante todo, el compromiso del poder público con el aseguramiento de un alto nivel de vida de la población, especialmente en Europa tras la Segunda Guerra Mundial. Ahora bien, al orientarse la intervención administrativa hacia los sectores que permitían un mayor y más rápido crecimiento, se contribuyó a incrementar las diferencias entre las zonas metropolitanas desarrolladas y las amplias zonas sometidas a procesos de desertización o subdesarrollo.

En ese contexto, la propia teoría económica fue acogiendo la idea esencial de que, a las previsiones sectoriales y temporales sobre las actividades productivas que se pretende incentivar, hay que añadir datos de localización. De ahí deriva la ciencia de la Economía Regional y, en el plano de la acción pública, la planificación del desarrollo regional a la que hemos hecho referencia anteriormente.

Paralelamente a esa asunción por la teoría económica y su praxis del objetivo de corrección de desequilibrios territoriales, el urbanismo comenzó a requerir ámbitos más amplios de intervención con el objetivo de incluir los diferentes aspectos implicados: rurales, económicos, sociales, culturales y ambientales. No obstante, esta perspectiva se centra en la regulación de los usos del suelo. Se completa con la aportación geográfica, que dará como resultado un concepto interdisciplinario de la ordenación territorial en el que se aúnan los anteriores aspectos económicos y urbanísticos. El objetivo es ordenar los asentamientos y demás usos territoriales superando los planteamientos sectoriales y proporcionando pautas para las instalaciones industriales, la realización de infraestructuras, el establecimiento de servicios, la previsión de áreas de recreo, la vocación, en definitiva, de las diversas zonas del territorio.

La lucha contra la despoblación rural forma parte, así, de la ordenación territorial, cuya finalidad esencial consiste en corregir los desequilibrios que provoca el espontáneo crecimiento económico. En tal sentido, en la prestigiosa Carta Europea de Ordenación del Territorio (1982) se destaca el objetivo consistente en “reducir las desigualdades regionales y alcanzar una mejor concepción general de la utilización y de la organización del espacio, de la protección del medio ambiente y de la mejora de la calidad de la vida” (párr. 4.º). A través de esta función pública, se pretende apoyar una justicia territorial que, con visión de largo plazo, mejore las condiciones de las zonas deprimidas. Lo cual conlleva renunciar a los beneficios inmediatos que la aglomeración de población y la existencia de infraestructuras proporcionan a las zonas desarrolladas.

Paulatinamente, la ordenación del territorio ha ido incorporando un ulterior elemento teleológico a su propia finalidad básica de corrección de los desequilibrios territoriales, logrando establecer una valoración genérica de enorme importancia sobre las características del territorio deseado. En efecto, la irrupción de la problemática ecológica, con la generalizada adopción de políticas públicas de protección del medio ambiente, ha determinado una importante evolución del concepto de nivel de vida, que se ha transformado en calidad o marco de vida. Esa calidad de vida, con sus exigencias sociales, culturales y especialmente ambientales caracteriza el modelo de territorio cuyos desequilibrios se pretende corregir.

Disponemos, pues, de herramientas conceptuales y de técnicas administrativas útiles para combatir la despoblación rural. Lo cual no significa que podamos efectivamente combatirla, ni mucho menos que podamos llegar a alcanzar el “equilibrio demográfico” que se fija explícitamente como principio inspirador de la política de ordenación del territorio, por ejemplo, en el Estatuto de Aragón (2007: art. 71.8).

El camino a seguir viene siendo orientado a través de variados marcos programáticos que incluyen también listados de medidas concretas a adoptar. Un ejemplo de tal planteamiento se encuentra en la Directriz especial contra la despoblación de Aragón (Decreto 165/2017), que trata de hacer frente al fenómeno del envejecimiento poblacional y la desertización. Nada menos que un 72,77% del territorio autonómico reúne únicamente al 2,06% de los habitantes de la Comunidad Autónoma, agrupados en 872 asentamientos “de problemática viabilidad”. La directriz presenta la novedad, frente a documentos anteriores de difícil encaje conceptual, de estar elaborada conforme a lo establecido en la Ley de Ordenación del Territorio de Aragón (Decreto legislativo 2/2015), lo que permite insertarla en un régimen jurídico general que establece los documentos integrantes del instrumento, los procedimientos a seguir, los órganos competentes y los efectos correspondientes. No obstante, según se advierte en el preámbulo de la propia directriz, “los epígrafes de carácter normativo son escasos”. Predomina la identificación de estrategias que orientan la actuación de los poderes públicos en relación con el mercado laboral, la vivienda, la sanidad, la educación, los servicios sociales, la movilidad, las nuevas tecnologías, el envejecimiento, las mujeres, los jóvenes, la inmigración y otros aspectos. En un esfuerzo por fijar el alcance de esos grandes ejes de actuación, en la directriz se incluyen también medidas que concretan el alcance de las estrategias.

En el ámbito estatal encontramos una Estrategia nacional frente al reto demográfico aprobada por el Consejo de Ministros en 2019. Aquí no estamos ante un instrumento dotado de un régimen jurídico, sino ante un documento típicamente político en el que se identifican grandes objetivos transversales y líneas de acción para afrontar la despoblación y los desequilibrios de nuestra pirámide de población.

En esa línea, previamente la Federación Española de Municipios y Provincias había constituido una Comisión de Despoblación, que elaboró un listado de medidas para luchar contra la regresión demográfica (2017). La situación se identificaba como “un problema de Estado”, caracterizado por la baja densidad, el envejecimiento, la caída de la natalidad y la pérdida continua de población. Entre las propuestas figuraba la constitución de una mesa estatal contra la despoblación integrada por representantes de los tres niveles de administraciones territoriales: locales, autonómicas y estatal. La finalidad dominante era lograr compromisos presupuestarios y tributarios para fomentar el desarrollo local, el empleo, los servicios públicos, las infraestructuras, la vivienda y otros objetivos de reequilibrio demográfico.