Читать книгу Instrumentos jurídicos para la lucha contra la despoblación rural - Luis Miguez Macho - Страница 28

Nos centramos ahora en el estudio de la Ley de Colonización de 1907, dejando de lado otras tipologías de colonias, que subsistirían al margen de la misma, como son las colonias escolares y penitenciarias8.

La importancia de la Ley de Colonización de 1907 radica en que el estudio de este periodo permite comprender la evolución de las políticas colonizadoras ilustradas y decimonónicas con la desarrollada tras la Guerra Civil, puesto que de las falencias teóricas y prácticas de la Ley de 1868 nacerá la Ley de 1907, particularmente su escaso cumplimiento, las limitaciones que la iniciativa privada (a la que se recurría como forma preferente) presentaba como recurso eficiente de solución al problema, así como el crecimiento de una presión social, impulsada por la aparición de nuevas ideologías, que situaban a la cuestión agraria en el primer plano de la controversia política del momento. De hecho, la creciente agitación social se percibe en la evolución normativa y constituye uno de los principales problemas del campo español junto a las tierras improductivas y la emigración rural. No obstante, en este punto, podemos tener en cuenta que según Paniagua (p. 118) la legislación colonizadora entre 1892 y 1907 estaría más preocupada por la definitiva resolución de los problemas competenciales y administrativos originados por la norma de 1868 (que conducen de hecho a una centralización competencial), que por la solución de la cuestión social a la que acabamos de hacer referencia9. Una ley que supone el inicio de un proceso de centralización del proyecto colonizador.

En su primer artículo, la Ley de Colonización y repoblación interior afirma que su objeto es “arraigar en la nación a las familias desprovistas de medios de trabajo o de capital para subvenir a las necesidades de la vida, disminuir la emigración, poblar el campo y cultivar las tierras incultas o deficientemente explotadas”. De este modo, se percibe que en la mente del legislador está la conexión entre migración y colonización. Dentro de la emigración debemos considerar tanto la emigración exterior, que se intenta atajar, como la emigración campo-ciudad en un intento de equilibrar la densidad de población creciente de las ciudades industriales.

El proceso con el que lograr tan ambicioso objetivo suponía el reparto, con preferencia a favor de las familias de labradores pobres, de “terrenos y montes públicos incultos” aptas para el trabajo agrícola.

Sin embargo, acto seguido, el artículo 2 manifiesta las dudas del propio legislador en cuanto al proyecto, puesto que “la aplicación de esta ley tendrá, por ahora, carácter de ensayo, y se reducirá su alcance preceptivo a aquellos montes y terrenos propiedad del Estado declarados enajenables que sean susceptibles de cultivo en ciertas zonas, sin daño de la conservación y mejora de la riqueza forestal de los mismos”. Una limitación inicial que en realidad se extiende de forma particular a los terrenos titularidad del Ministerio de Hacienda.

Seguidamente (art. 3), se extiende a los Ayuntamientos, a quienes se habilita para enajenar sus bienes que no estén catalogados por causa de utilidad pública y sean susceptibles de división y venta en pequeños lotes (configurados con los mismos criterios que los estatales). No obstante, en el ámbito local comienza a aparecer el problema social del acceso a la tierra, así para los bienes municipales se prevé la necesidad de que la enajenación sea previamente solicitada por tres cuartas partes de los vecinos y el reconocimiento de la conveniencia por el Gobierno de tal medida.

Se abre a continuación, reforzando el elemento social del proyecto, (art. 4) la disciplina de la prelación de los sujetos que podrán ser beneficiarios, estableciendo en primer lugar a los propios vecinos (excluyendo a los solteros al limitarse a casados y cónyuges supérstites) del municipio, a continuación, los del término municipal, seguidos de los de la provincia y éstos sobre el resto de la Nación10. El criterio de desempate, en igualdad de circunstancias, será el mayor número de hijos.

Esta regulación debemos ponerla en relación con una larga tradición que aprecia en la familia la célula básica de la sociedad y que en el ámbito que nos ocupa supone potenciar la pequeña propiedad familiar tanto por razones productivas como sociales, y que deben vincularse con concepciones religiosas y de la doctrina contenida en la encíclica Rerum Novarum de León XIII.

El procedimiento de reparto y cesión (art. 5) se inicia con la formación de los lotes partiendo de la “unidad mínima de cultivo”11. Una parte del terreno se destinará a “repoblación arbórea” y el resto al cultivo de preferencia del concesionario, “pero con el consejo y la dirección técnica que por la Junta se les facilite”. Además, la entrega de la propiedad no era inmediata ni definitiva, sino que se establece que, durante el primer lustro, el concesionario podrá ser privado del lote, puesto que es configurado como mero poseedor del lote, pudiendo ser privado de su posesión por incumplir condiciones fijadas en la ley “y las que para su mejor aplicación les señale la junta encargada de este servicio”. Tras esos cinco años, devendrán propietarios de los terrenos debiendo satisfacer la contribución territorial (hasta entonces exenta12). No obstante, la porción destinada a repoblación arbórea no podrá ser reducida durante los 10 primeros años, y la configuración de la entrega de la propiedad manifiesta similitudes con el régimen de las donaciones condicionadas, al señalarse en la ley “siempre que el terreno quede improductivo, podrá ser en cualquier época reivindicado por el Estado, el Municipio o el pueblo, según su procedencia”.

Adicionalmente, en el caso de montes en mano común, su adjudicación se realiza no en base a propiedad, sino en base a censo reservativo. Se establece un canon del 2% del valor de tasación inicial y la posibilidad de redimir el censo abonando el total importe de su capitalización en un máximo de cincuenta anualidades consecutivas.

Como limitación adicional al dominio se establece (art. 5.7) la nulidad de toda donación, permuta o venta durante los 10 primeros años desde la adjudicación, y se configura un derecho de tanteo y retracto a la cooperativa, que adjudicará el lote a un nuevo colono. A nivel de sucesiones, se establece la indivisibilidad a perpetuidad del lote, debiendo traspasarse íntegro a una persona, salvo autorización especial y motivada del Gobierno previo informe favorable de la Junta. También se limita la posibilidad de hipotecar los bienes, limitándolo a hipotecas a favor del Estado o el Municipio. También encontramos limitaciones al imponer, “siendo obligatorio”, la constitución de “una Asociación cooperativa entre los nuevos pobladores de cada monte o terreno subdivididos”.

La Junta central se constituye en el artículo 6, compuesta de un exministro, ejerciendo la presidencia, dos senadores y dos diputados, el Director general de agricultura, contribuciones, impuestos y Rentas, dos ingenieros de montes, dos agrónomos, y dos personas de reconocida competencia designadas por el Instituto de Reformas sociales. Las funciones que se atribuyen a la junta son: Organizar la elección, división y adjudicación de los bienes, proponer los medios de llevar a cabo la subdivisión de la propiedad privada cuya “excesiva acumulación lo aconseje, en beneficio de la agricultura y las clases rurales”. Es quien declara qué montes y terrenos son susceptibles de ser divididos y adjudicados, clasificándolos entre los que pueden destinarse al cultivo agrario. También ejercerá funciones de dirección y patronato sobre las cooperativas de la colonia, de control y de dirección técnica. Es el primer organismo de colonización de carácter centralizador, al asumir todas las funciones de planificación de la colonia y que simplifica procedimentalmente las disposiciones de la ley de 1868.

Adicionalmente se establecen premios a los colonos que mejoren la colonia o amplíen los recursos de la misma (cría de gusanos de seda, cría de animales, piscicultura u horticultura), exenciones fiscales de las operaciones de cesión o venta o la obligación de informar en Cortes del uso de los fondos y los resultados. De este modo vemos que las limitaciones a nivel civil son suficientemente amplias para garantizar la efectividad del poblamiento y evitar posibles intentos de abuso por parte de los colonos.

A nivel reglamentario, contamos con un primer reglamento provisional de ejecución13, en el que se establecen tres tipos de bienes que obligatoriamente se verán afectados (montes o terrenos del Estado enajenables, montes propiedad del Estado que, catalogados como de utilidad pública, en circunstancias especialísimas, pudieran hacer conveniente su colonización, y bienes abandonados, baldíos o incultos de dominio público), así como una listado de 5 tipos de bienes que potestativamente pueden ser incluidos (bienes patrimoniales de municipios, montes de pueblos por circunstancias especialísimas, montes declarados de aprovechamiento común si lo solicitan tres cuartas partes de los vecinos, y montes dedicados a aprovechamiento común). Punto en el que hemos detectado un error de bulto, (no señalado por la doctrina consultada) y que pone en contradicción el segundo párrafo del artículo 3 de la Ley “podrán los pueblos enajenar parcelas de terrenos de aprovechamiento comunal, con exclusión de las dehesas boyales, cuando así lo soliciten…” con el artículo 1.G del primer Reglamento: “los montes dedicados a aprovechamiento común o a dehesa boyal,…”. Esta contradicción se mantiene en el Real Decreto aprobatorio del Reglamento a fecha de Gaceta de 15 de marzo de 1908, y tendrá su reflejo en la propuesta de cambio normativo de 1911 que permite integrar esta tipología concreta de inmuebles, lo que manifiesta una extralimitación del Reglamento.

Obviando esta cuestión, el Reglamento continúa disciplinando las reglas para la constitución de las colonias, siendo el órgano competente para la declaración de aptitud la Junta Central, que también determina el número de familias. Se disciplinan los planos, los tipos de edificios (comunales y particulares), la existencia de un campo de experimentación regido por un ingeniero agrónomo y con finalidad didáctica. El Régimen de las colonias, exigiendo un mínimo de 20 familias o, excepcionalmente, 10. Regula el régimen de cooperativas, que se ocupará de comestibles, adquisición de material, transformación primaria, así como funciones financieras y de seguro. También arbitra las reglas de funcionamiento de la junta central, cuya importancia ya hemos señalado al controlar de forma efectiva todo el proceso.

No faltaron críticas a algunas partes de la norma, como la exclusión, por artículo 4, a los sujetos que pagasen contribución14, ya que suponía excluir a los pequeños propietarios del acceso a la colonización, junto a la reticencia de los municipios a facilitar terrenos municipales al proyecto. Dicha reticencia queda reflejada en el Estatuto Municipal de 1924, cuyo artículo 21315 les obliga a “fomentar la colonización interior” señalando la posibilidad de enajenar sus bienes a la Junta.