Читать книгу Sociología de las organizaciones Públicas - Mario José Krieger - Страница 30

Los países en que la Reforma Gerencial fue más profunda han sido Gran Bretaña, Nueva Zelanda y Australia, donde se inició a partir de los años ochenta. En los Estados Unidos, la reforma tendría lugar en esta década principalmente a nivel local y es esta reforma la que el libro de Osborne y Gaebler, Reinventando el Gobierno (1992), habría de describir en forma muy ilustrativa. En el ámbito federal tendrá inicio recién en 1993, cuando el Presidente Bill Clinton designa al vicepresidente Al Gore para conducir el programa National Performance Review, con base en los principios propuestos por Osborne y Gaebler.

GRAN BRETAÑA: Es probablemente el caso de Reforma Gerencial más paradigmático. En Gran Bretaña, la preocupación por la organización y la gestión del Civil Service se remonta a las décadas de 1960 y 1970, culminando en la publicación del Informe Fulton en 1968, que veía en la postura de los gerentes del servicio público un problema central. Las dificultades para implementar un accountable management por medio de la medición del desempeño en términos cuantitativos y financieros y de la administración por objetivos, surgían como el principal obstáculo a una modernización del aparato estatal. Las reformas de la década de 1970 se centraron principalmente en la introducción de controles gerenciales en el área del servicio público. Se entendía que era deseable la importación de técnicas del mundo de los negocios, insertando procedimientos y enfoques gerenciales en las estructuras administrativas ya existentes.

El principal instrumento para evaluar la efectividad del gasto público fueron los estudios sobre eficiencia dirigidos por Derek Rayner por medio de la Efficiency Unit. Esta unidad seleccionaba actividades del sector público, para someterlas a un escrutinio orientado por las siguientes preguntas: ¿Para qué sirve? ¿Cuánto cuesta? ¿Qué valor agrega? Con la evaluación y la redimensión de los procesos analizados, se procuró alcanzar una reducción en los costos y una mayor eficiencia en la prestación de los servicios. Los efectos de los “escrutinios de Rayner”, aunque desiguales, fueron significativos. En términos culturales, desempeñaron un papel importante, tanto en el desarrollo de una cultura como de una ética gerencial, aun cuando en el aspecto financiero, su efecto sobre la contención de los gastos gubernamentales haya sido limitado. Seguidamente, el avance de las prácticas gerenciales en el sector público británico fue potenciado por la introducción de la Financial Management Iniciative, que extendió a toda la administración un nuevo sistema de informaciones administrativas de cuño gerencial, a partir de 1988 con el programa Next Steps, que jugó un papel crucial en la Reforma Gerencial británica. Desde entonces, la reforma emprendida en Gran Bretaña pasó a fundamentarse en la delegación de autoridad y en los contratos de gestión (framework documents), vale decir, en la garantía de la autonomía o de la flexibilidad institucionales necesarias (o deseables) para permitir una acción eficiente por parte de los gerentes. Las executive agencies creadas por el programa Next Steps fueron organizaciones estructuradas en unidades cohesionadas, con personal de perfil gerencial, y vinculadas por objetivos comunes de política pública. Se hizo énfasis en una clara definición de responsabilidades, así como en la designación y valorización de los dirigentes responsables, lo que trajo como consecuencia de la reforma una individualización de la función pública. Uno de los principales cambios introducidos por esta reforma tuvo que ver con el proceso de selección de los directivos de las agencias, los cuales fueron reclutados en un exigente proceso de competencia, para el que pudieron ser candidatos, tanto funcionarios públicos como no funcionarios. Este proceso permitió atraer elementos del sector privado y fue uno de los principales factores de la autonomía de las agencias y pilar del paradigma del modelo gerencial. Las agencias se regían por un principio según el cual recibían una mayor autonomía mediante la atribución de un mayor grado de responsabilidad. Los principales conceptos de esta reforma incluyeron la valorización de las funciones gerenciales, el control de los resultados, la autonomía de gestión y la responsabilidad individual en la prestación de los servicios públicos. Las agencias se regían por un contrato de gestión que fijaba sus objetivos, las responsabilidades de los principales actores involucrados, las modalidades de control de gestión y de inspección, y su autonomía o flexibilidad. Este contrato servía para establecer los principios generales de funcionamiento de las agencias, así como para suministrar a sus administradores los instrumentos contra las interferencias de la administración central en la gestión de los servicios públicos por ellas prestados.

AUSTRALIA: Este caso fue complejo, debido a la división de responsabilidades entre el gobierno federal y los estados de la federación, a veces controlados por diferentes partidos políticos. El proceso de reforma en Australia tuvo como metas prioritarias el aumento de la eficiencia, la disminución de costos de los bienes y servicios suministrados por el Estado, la equidad de acceso de los australianos a los servicios públicos y una administración basada en el modelo de efectividad y de igualdad en la gerencia del personal. De los principios básicos que orientaron el proceso de reforma administrativa, es posible destacar:

(a) Perfeccionamiento de las organizaciones: fusión y consolidación de agencias y órganos administrativos, con racionalización de estructuras y mejor definición de las funciones de cada agencia;

(b) Dirección ejecutiva o gerencial: los ministros pasaron a participar en la dirección de las agencias, conduciendo políticas, influyendo en las actitudes, implantando una cultura empresarial y mejorando la comunicación y el trabajo en equipo;

(c) Sistemas directivos de personal y finanzas: las agencias de control central fueron reducidas o suprimidas, siendo sustituidas por agencias de supervisión y asesoramiento en materia de políticas públicas, permitiendo a las agencias ejecutivas una mayor autonomía;

(d) Elitismo directivo: creación del Servicio Ejecutivo Superior (SES) orientado hacia los resultados y dotado de un sistema de compensaciones con base en evaluaciones del desempeño;

(e) Desburocratización: descentralización, nivelación y perfeccionamiento de las jerarquías, eliminación de las sobre-regulaciones, reducción de formularios, controles de eficiencia, simplificación de procedimientos e integración de servicios; y

(f) Nueva cultura directiva: creación de incentivos y premios por productividad e innovación; el funcionario pasa a ser evaluado por su capacidad para demostrar eficiencia, mayor responsabilidad y libertad personal de acción. La reforma australiana implicó una completa reorganización de la estructura de los ministerios en 1987, a partir de la cual se decidió que los presupuestos deberían ser elaborados en función de programas gubernamentales específicos y en función de objetivos definidos y resultados previstos.

 El punto de partida fue, por lo tanto, la coordinación interministerial. Otro objetivo de la reforma fue el de dotar a los ministerios de una mayor agilidad y flexibilidad en las decisiones financieras. Las principales características de esta reforma fueron las siguientes:

 El desarrollo de instrumentos de regulación presupuestaria, que apuntaban a la eficiencia y la eficacia en la gestión;

 La identificación de técnicas que permitieran la evaluación del impacto de los programas (outcomes);

 La implementación de medidas de incentivo a los administradores para el mejoramiento de la gestión y la creación de mecanismos de responsabilización que permitieran informar a los parlamentarios sobre los resultados de los programas.

A partir de los informes de evaluación sistemática de las reformas se notaron los siguientes resultados: la estructura de los ministerios se tornó más flexible, facilitando los cambios subsiguientes; hubo un salto cualitativo en la autonomía de la gestión (supresión de restricciones regulatorias, etc.); los funcionarios públicos, dada su mayor autonomía, aumentaron la eficiencia y la calidad de los servicios prestados; tuvo lugar un cambio cultural en la gestión. Los funcionarios, actuando como agentes de la reforma, fueron orientados hacia la atención de los clientes, haciéndose más sensibles a los costos y más susceptibles en cuanto a explorar formas alternativas de prestación de los servicios públicos.

SUECIA: Suecia realizó una amplia reforma legislativa y promovió una reorganización de gran extensión en sus ministerios, acompañada de un proceso de desburocratización. Estos cambios mostraron dos tendencias: la reducción del número de normas que regulaban las diversas actividades de los individuos y empresas, y la simplificación de aquellas que hubiese necesidad de mantener. El principal objetivo que orientó el proceso de cambio fue el de hacer más fácil la vida a los ciudadanos. El proyecto más ambicioso fue sin duda la introducción de un nuevo sistema de gestión y de elaboración de los presupuestos. De todas las reformas emprendidas por el gobierno, tal vez la implantación de una gestión por resultados en las relaciones del gobierno con sus agentes institucionales ha sido la que produjo mayores efectos estratégicos de largo plazo en las políticas de la administración pública. Como todo sistema de gestión por resultados, éste tuvo el objetivo de cambiar el centro de atención desde los gastos presupuestarios hacia los resultados operacionales, que deben corresponder a metas previamente trazadas. Con este objetivo, se exigía, con creciente insistencia a cada agencia (algunas con más de cien años), que informe los resultados que obtuvo a partir del presupuesto que le fuera asignado. La relación entre los ministerios que deciden la asignación de recursos, y las agencias ejecutivas, se estableció en ciclos de tres años. Estas agencias debían emitir cada año un informe simplificado de los resultados obtenidos durante el ejercicio. Cada tres años se solicitaba de las agencias un informe completo de los resultados producidos, junto con la relación de las metas que se pretendían alcanzar al final de este período. Así, la implantación de la gestión por resultados acababa siendo una de las principales actividades de la reforma administrativa de esa época.

NUEVA ZELANDA: la Reforma Gerencial en este país aconteció durante un largo período –de 1984 a 1994– habiendo sido asumida por diferentes gobiernos: primero un gobierno laborista, que la concibió e inició su implementación; seguidamente un gobierno conservador, que le dio continuidad a la reforma, profundizando sus características gerenciales. Las metas internas subyacentes a la reestructuración fueron las de aumentar la eficiencia del sector público y mejorar la accountability (responsabilización) de los servicios públicos en relación con el Ejecutivo y el Parlamento, más allá de que también se haya manifestado una gran preocupación acerca de los costos sociales implicados en el mantenimiento de un sector público ineficiente. Por consiguiente, se procuró, de hecho, mejorar la relación costo/eficiencia con la cual los bienes y servicios eran producidos en el sector público, así como mejorar la calidad de estos bienes y servicios. Se procuró asimismo hacer la acción del sector público en la producción de bienes y servicios más sensible a las necesidades de los consumidores; dar a los representantes electos mayor control sobre cómo era utilizado el dinero de los contribuyentes; aumentar la transparencia del sector público y restringir los gastos públicos en general, dentro de los límites de una administración fiscal responsable.

En el área de la administración pública, se hizo énfasis en el control estratégico, por parte de los ministros, de la implementación de las políticas públicas, a partir de la definición de objetivos claros para los gerentes de las agencias públicas descentralizadas. Se crearon así, condiciones más adecuadas para la responsabilización de estas agencias ante los ciudadanos, para una mayor competitividad entre ellas, y para la constitución de asociaciones con el sector privado. El papel de los ministerios se orientó hacia la contratación de los servicios necesarios en relación con organizaciones del propio Estado, entidades no estatales y empresas privadas. Los directores y ejecutivos de las agencias ejecutivas públicas fueron empleados bajo régimen de contrato a plazo fijo, y se definieron formalmente los niveles esperados de desempeño organizacional. En forma semejante, las empresas estatales tuvieron que explicitar sus metas, objetivos y criterios de desempeño, para que el Parlamento de Nueva Zelanda pudiese realizar el seguimiento y evaluar su actuación.

Para evaluar su desempeño, el sector público neozelandés se basó en nuevos instrumentos legales. Como resultado del State Sector Act de 1988 y del Public Finance Act de 1989, se capacitó para dar respuesta a cuestiones básicas como las siguientes: ¿Qué está siendo comprado? ¿Cuánto cuesta? ¿Cuáles son los posibles impactos en la Caja General? Y ¿quién es el responsable? De esta manera, el cálculo del balance del gobierno, mostrando la posición de caja total, pasó a suministrar un importante indicador del desempeño del sector estatal.

En términos del sistema de tercerización, se establecieron los patrones de desempeño y se especificaron los outputs, así como el precio a ser pagado por esos outputs. Asimismo, se acordó que el Parlamento sería el responsable del control de los gastos, al tener a disposición los mejores medios para controlar la contabilidad de cada departamento, con miras a mejorar el desempeño; el ministro sería el responsable de determinar los outputs de su despacho en términos de resultados sociales buscados por el Gobierno, y el jefe ejecutivo sería el responsable del uso eficiente de los activos y de determinar los mejores medios de lograr los outputs por el precio negociado con el Gobierno. De esta manera, el nuevo enfoque en outputs permitió a los ministros establecer prioridades y hacer transacciones. Como resultado, el país progresó sustancialmente en el área fiscal. Así, las reformas del sector público dieron a los ministros y a los departamentos los instrumentos necesarios para conducir la política fiscal de una forma más responsable. No obstante, sólo con la aprobación de la Ley de Responsabilidad Fiscal fue que se pudo asegurar verdaderamente la responsabilidad de la administración fiscal. De acuerdo con los principios de la administración fiscal responsable, con sus severas exigencias de apertura fiscal y de transparencia, la ley suministra una protección contra futuros gobiernos que puedan caer en la tentación de escapar de la integridad fiscal.

ESTADOS UNIDOS: En 1992 se publicó en EE.UU. el primer libro sobre administración pública en convertirse en best seller, en la historia. “La Reinvención del Gobierno”, de David Osborne y Ted Gaebler (61), (62). Allí se replantearon las bases fundamentales del modelo tradicional de gobierno y se centró el debate sobre la eficientización del sector público entre las prioridades de la agenda política americana. El eje del debate sobre el Estado no sería tanto que es lo que el gobierno debería hacer, sino cómo debería hacerlo.

La tesis central del libro era que el modelo tradicional de gobierno, burocrático, centralizado y jerárquico no funciona en la sociedad moderna, de cambios rápidos y orientada a la información. Las organizaciones burocráticas comienzan a ser consideradas como demasiado pesadas para esta nueva era.

Osborne y Gaebler recorrieron durante 4 años todo EE.UU. en busca de ejemplos de gestión pública exitosa. A través de la discusión de estos ejemplos el libro presenta un esbozo de un nuevo modelo de gobierno.

Las principales características de estos gobiernos, según los autores, eran:

 Solución de problemas a través de una acción catalizadora.

 Promoción de la participación activa de la comunidad en los asuntos públicos.

 Fomento de la competencia dentro del gobierno y entre los proveedores del gobierno.

 Establecimiento de la misión del organismo.

 Evaluación del rendimiento y de los resultados.

 Acercamiento al consumidor.

 Buscar cómo obtener recursos y no sólo cómo gastarlos.

 Prevención de los problemas, en lugar de administración de las soluciones.

 Descentralización de la autoridad.

 Orientación al mercado.

En marzo de 1993 la administración Clinton lanzó la mayor iniciativa de reforma del gobierno federal de las últimas décadas. El proyecto, conocido como REGO (“Reinventing Government”) es liderado por el Vicepresidente Gore, quien contrató a David Osborne, uno de los autores del libro, como su asesor de cabecera. El objetivo central del proyecto era lograr un gobierno federal que funcione mejor y cueste menos.

En septiembre de 1993 el presidente Bill Clinton lanzó el programa National Performance Review y lo puso al mando del vicepresidente Al Gore. El lema del programa era: “trabajar mejor y a menor costo”; su inspiración, gerencial y pragmática. Muy poca teoría; el mayor número posible de recomendaciones prácticas, que se consustanciaban con el informe inicial de Al Gore (1995), From Red Tape to Results. El interés del presidente por el tema era enorme; el compromiso del vicepresidente, total. El esfuerzo de comunicación política involucrado, muy grande. Los resultados habrían de ser sustanciales en cuanto a reformar la administración pública estadounidense, a pesar de tener que enfrentar las dificultades derivadas del carácter federativo del Estado norteamericano, y la resistencia de una parte de la burocracia bien acomodada. Para resolver este último tema se desarrolló una estrategia participativa e inclusiva.

Primero se relevaron los problemas en toda la administración en entrevistas con los funcionarios y los agentes públicos.

Luego, basándose en ello, se listaron los temas y acciones relevantes, otorgándoles nuevamente participación a funcionarios y agentes en resolver la problemática.

Luego se les otorgó responsabilidad en la implementación y se observaron los resultados midiendo el cumplimiento de los objetivos de cada programa, la satisfacción del público usuario-cliente del mismo y la satisfacción de los empleados con el liderazgo de sus jefes.

El programa se orientó primariamente hacia áreas de gran visibilidad, demanda y cuestionamiento del público como la oficina de recaudación de impuestos, para ganar legitimidad para futuras reformas.

FRANCIA: El primer ministro Michel Rocard, el 23 de febrero de 1989, anunció un proyecto global que abarcaba las diferentes dimensiones de la administración. Estas habrían de incluir: la renovación de las relaciones de trabajo en el seno de la función pública, el mejoramiento de la atención y del servicio a los usuarios, el desarrollo de la responsabilización de los administradores a través de la descentralización presupuestaria y la medición de los resultados, y el desarrollo de la evaluación de las políticas públicas. La modernización en Francia (renouveau du service publique) se encontraba firmemente apoyada en la crítica al modelo jerárquico y en la gerencia de recursos humanos a través de la movilización de los cuadros de funcionarios. La modernización se basaba en la idea de que solamente los administradores públicos próximos a los usuarios son capaces de definir los objetivos operacionales. Se trataba de la formulación de objetivos –en el marco global de los objetivos de un ministerio– dentro de un “orden de prioridades”. En lugar de que los servicios externos ejecuten actividades decididas en el centro, ellos analizarían y propondrían las actividades que serían objeto de un contrato entre el servicio externo y su superior jerárquico. Esta evolución la presentaba como el resultado de la toma de conciencia de que las condiciones de ejecución de las políticas públicas forman parte de su definición.

La estrategia francesa de la reforma se centró principalmente en la dimensión de la gestión, teniendo en la progresividad de la conducción del cambio un factor primordial, por permitir a los agentes la apropiación, en etapas sucesivas, de los instrumentos de gerencia. La reforma se estructuró a lo largo de cuatro ejes: el desarrollo del diálogo social (revitalización de instancias paritarias, extensión de la práctica contractual a temas no salariales, descentralización de la negociación); la dinamización de la gerencia de personal (valorización de las calificaciones y de las carreras, formación continua, movilidad geográfica y funcional, programación de la provisión de cargos y mejoramiento de las condiciones de trabajo); el desarrollo de la responsabilización (desconcentración, centros de responsabilidad, simplificación de reglas financieras y contables); y el mejoramiento del servicio prestado (evaluación de las políticas públicas, instauración de una asociación de la administración con los usuarios, transparencia y simplificación de textos, formalidades y procedimientos).

En este nuevo marco de gestión, los servicios organizados a partir de los centros de responsabilidad pasaron a estar dotados de una completa autonomía gerencial. Ellos también se beneficiaron de la contractualización de sus relaciones con la administración central (contratos de gestión) y de la simplificación de procedimientos administrativos y financieros, así como de las reglas de gestión de personal. Se trató, por consiguiente, no precisamente de la realización de reformas estructurales y de procesos, sino de cambios en los modos de regulación interna y externa de los órganos administrativos, de modo de dotarlos de mecanismos y herramientas adecuados a una plena integración con su medio (condiciones objetivas de realización de las políticas, relación con los usuarios y demás administraciones, etc.), sustituyendo el control a priori por el control a posteriori. Otro desafío de la modernización tuvo que ver con el aspecto cultural, vale decir, el cambio en las relaciones jerárquicas, la descentralización y el aprendizaje del trabajo en sociedad con empresas y usuarios. Como primeros resultados de la modernización, se lograron los siguientes objetivos: motivar a los funcionarios (los agentes motivados y comprometidos comenzaron a orientar espontáneamente sus acciones hacia el mejoramiento de las relaciones con los usuarios); mejoramiento de las condiciones de trabajo y de los procesos de formación profesional; mejoramiento en la gestión de los créditos presupuestarios; los servicios hicieron suyos cada vez más y mejor la definición de objetivos y el funcionamiento más participativo por parte de los funcionarios.