Читать книгу Sociología de las organizaciones Públicas - Mario José Krieger - Страница 33

Me atrevo a llamarlo neo-gerencialista, pues rescata y reafirma el rol del Estado en defensa de garantías y derechos en la sociedad, cosa que no se daba en propuestas como la del Consenso de Washington que viéramos anteriormente. Lo que propone, como se verá más adelante, es un Estado que favorezca las condiciones para el crecimiento de la economía y que pueda hacer frente al imperativo de la universalización del acceso a los servicios públicos, quedando entendido que esto exige una atención prioritaria a las demandas de los sectores más pobres. Un Estado que no sustituya al mercado y a la iniciativa privada, pero que los regule en forma eficaz y orientada hacia el interés público.

Para ejemplificar esta corriente habremos de seguir a Bresser Pereyra (68). En el prólogo de dicho libro, Fernando Henrique Cardoso señala que la complejidad de la cuestión de la reforma del Estado es doble. Por una parte, se presenta como el desafío de entender con precisión la tarea, de definir los pasos a ser dados, partiendo no sólo de un análisis teórico abstracto, sino de una correcta inserción de este análisis en el contexto histórico brasileño. Pero esto no es suficiente. La cuestión es compleja también desde la vertiente política. Ninguna reforma de este tipo puede tener éxito si no cuenta con un piso firme en la articulación de mayorías políticas estables, capaces de promover la transformación de toda una cultura burocrática sedimentada a lo largo del tiempo.

El libro de Bresser Pereira, dice Cardoso, hace justicia a esta doble complejidad. Al exponer el fundamento conceptual y la forma de ejecución de la “reforma gerencial”, tiene el mérito de no ceder a la tentación del simplismo y de disipar en forma definitiva algunos de los malentendidos más persistentes con respecto a los esfuerzos en curso para la modernización del Estado brasileño.

Lo más grave de estos malentendidos es la tendencia que muestran muchos a confundir (frecuentemente para promover una agenda oculta de conservadurismo y defensa de privilegios) cualquier proceso de reforma del Estado con la llamada “receta neoliberal” del Estado mínimo. El argumento de Bresser Pereira, señala Cardoso, es irrefutable: la inspiración de la reforma gerencial es mucho más republicana que liberal. Su objetivo central es el de asegurar condiciones más propicias para la defensa de la res publica, para la protección de los “derechos republicanos” en la terminología sugerida por el autor. Su principio rector es la necesidad de revertir la privatización del Estado y promover modalidades de control de la acción pública por parte de los ciudadanos. Lejos de minimizar la esfera pública, lo que se hace es robustecerla.

Una de las innovaciones más importantes de la reforma gerencial es traer a un primer plano la necesidad de perfeccionar la calidad de la gestión en los tres niveles de gobierno (federal, estatal y municipal). Las reformas burocráticas estuvieron dirigidas sobre todo a romper el esquema patrimonial de gestión y promover la “racionalidad según los fines”, en su acepción weberiana y, en el caso brasileño, es fundamental no perder de vista que esta tarea todavía está por completarse. La introducción del modelo gerencial y democrático parte de la recusación de dos premisas igualmente falsas: la de que lo que es público tiene que ser necesariamente pesado e ineficiente, y la de que lo que es eficiente no puede ser público.

De aquí la importancia de la descentralización, de la subsidiariedad, de las iniciativas conjuntas con la iniciativa privada y de los esquemas innovadores de gestión. Todo esto permite valorizar la competencia y la eficiencia, sin las cuales la tendencia al burocratismo termina por generar una “irracionalidad según los fines”. De aquí también la importancia del control social y de la vigilancia de los ciudadanos, para que la tendencia a la tecnocracia no genere una racionalidad dependiente de fines ajenos a los intereses reales de la sociedad.

Por otra parte, Bresser Pereira, afirma Cardoso, nos muestra que la transición al “nuevo modelo de gestión”, incorporando las formas gerenciales, es probablemente el camino más corto para la superación definitiva del patrimonialismo, tanto en sus vertientes tradicionales, como en su versión más contemporánea, la del corporativismo (confusión entre la cosa pública y los intereses de una corporación). La creación de las nuevas agencias reguladoras, en el caso brasileño, ilustra bien esta tesis.

Se percibe que el tema va mucho más allá de la mera reforma administrativa o del simple rediseño de organigramas. En realidad, incorpora principios éticos y contenido político. Está vinculado, no a la eliminación del Estado, sino precisamente a su reconstrucción en moldes más efectivos. Una reconstrucción que presupone la superación de dilemas obsoletos, como el que pretendía forzarnos a optar entre el estatismo exacerbado y el libre mercado, y que tampoco se deja maniatar por una falsa identificación entre lo público y lo estatal. Una reconstrucción que procura disipar la ilusión, de consecuencias gravísimas, de que para asegurar los derechos de la ciudadanía estaríamos obligados a preservar un Estado de “malestar social”, cuyas estructuras distorsionadas funcionaron como mecanismos adicionales de concentración de la renta.

Contra esta ilusión y contra estos falsos dilemas, lo que se propone es un Estado que favorezca las condiciones para el crecimiento de la economía y que pueda hacer frente al imperativo de la universalización del acceso a los servicios públicos, quedando entendido que esto exige una atención prioritaria a las demandas de los sectores más pobres. Un Estado que no sustituya al mercado y a la iniciativa privada, pero que los regule en forma eficaz y orientada hacia el interés público. Es éste el espíritu de las nuevas agencias de supervisión y regulación, que desempeñarán un papel fundamental en la vida pública brasileña, inviabilizando los esquemas tradicionales de clientelismo y amiguismo, y priorizando la tarea de universalización de los servicios de interés público.

A su vez el propio Bresser Pereira señalaba entonces, en la presentación del citado libro, “decidí centrarme en la reforma de la administración pública, o con un poco más de amplitud, en el aparato del Estado. Yo ya tenía algunas ideas al respecto, dado que orienté alumnos y presidí la comisión que reformuló el posgrado en administración pública en la Fundação Getúlio Vargas, São Paulo. Conocía muy bien la administración pública burocrática, conocía la teoría y la práctica de la administración de empresas, y tenía una idea de la administración que poco tiempo después yo convendría en llamar “gerencial” a partir de la lectura del libro de Osborne y Gaebler (1992), siguiendo la recomendación de Yoshiaki Nakano. Pero necesitaba conocer mucho más respecto a las nuevas ideas. Y fue lo que hice, viajando por Inglaterra enseguida de iniciado el gobierno, y comenzando a tomar conocimiento de la bibliografía que se había producido recientemente, sobre todo en ese país, respecto a este asunto.

El resultado fue la elaboración, todavía en el primer semestre de 1995, del Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, y la enmienda constitucional de la reforma administrativa, tomando como base las experiencias recientes en países de la OCDE, principalmente en el Reino Unido, donde se había implantado la segunda gran reforma administrativa de la historia del capitalismo: después de la Reforma Burocrática del siglo pasado, la Reforma Gerencial de fines de este siglo. Las nuevas ideas estaban en plena formación, las nuevas prácticas administrativas en proceso de implantación. El Brasil tenía la oportunidad de participar de este gran movimiento de reforma, y constituirse en el primer país en desarrollo en hacerlo.

Cuando las ideas fueron presentadas inicialmente, en enero de 1995, la resistencia que suscitaron fue muy grande. Traté, sin embargo, de enfrentar esa resistencia de la forma más directa y abierta posible, usando los medios como instrumentos de comunicación. El tema era nuevo y complejo para la opinión pública y la prensa tenía dificultades en aportar para el debate una visión completa y fidedigna. No obstante, la prensa sirvió como un maravilloso instrumento para debatir las ideas. Mi estrategia principal fue la de atacar la administración pública burocrática, al tiempo que defendía las carreras de Estado y el fortalecimiento de la capacidad gerencial del Estado. De esta forma, confundía a mis críticos, que afirmaban que yo actuaba contra los administradores públicos, cuando procuraba fortalecerlos, hacerlos más autónomos y responsables.

La expectativa consiste –afirmaba Bresser–, en que ésta llegue a ser la segunda gran reforma administrativa en el país. La primera, en los años treinta, creó en el país la burocracia profesional: fue la Reforma Burocrática, que ocurrió en el marco de un régimen autoritario, al igual que, dicho sea de paso, aconteció con las reformas que implantaron el servicio público profesional en los países europeos en el siglo pasado. La segunda, en los años noventa, cambia las instituciones para permitir que los administradores públicos puedan gerenciar con eficiencia las agencias del Estado y ponerlas al servicio de la ciudadanía. Eficiencia administrativa y democracia son los dos objetivos políticos mayores de las sociedades contemporáneas, que el saber convencional plantea como contradictorios. La tesis fundamental de este libro es, sin embargo, que la Reforma Gerencial, mediante la cual se alcanzará una mayor eficiencia en el seno del Estado, sólo será victoriosa si cuenta con la existencia de un régimen democrático y si busca fortalecer sus instituciones. O, dicho en otras palabras, si la mayor autonomía asegurada a los administradores públicos que prevé la Reforma Gerencial, estuviese acompañada no sólo por controles administrativos y por la competencia administrada, sino principalmente por controles democráticos que están siendo y deberán ser profundizados: el control social o participativo, el control de la prensa y de la opinión pública, el control de la oposición política. La segunda tesis es que esta reforma sólo tendrá sentido si realmente se logra atender mejor al ciudadano.

La Reforma Gerencial tiene en el Brasil como documento básico el Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, de septiembre de 1955. Con este documento el gobierno procura definir las instituciones y establecer las directrices para la implantación de una administración pública gerencial. La reforma es gerencial porque se inspira en la administración de las empresas privadas y porque apunta a dar al administrador público profesional condiciones reales para gerenciar con eficiencia las agencias públicas. Es democrática porque presupone la existencia de un régimen democrático, porque pone en claro el carácter específico, político, de la administración pública, y principalmente porque en ésta los mecanismos de control, de carácter democrático, son esenciales para que pueda haber delegación de autoridad y control a posteriori de los resultados. Es social-democrática porque afirma el papel del Estado como garante de los derechos sociales y le proporciona los instrumentos gerenciales para hacerlo, de manera no sólo más democrática sino también más eficiente de como lo haría el sector privado. Es social-liberal porque confía en el mercado como un óptimo aunque imperfecto distribuidor de recursos; porque utiliza la estrategia de la competencia administrada en los cuasi-mercados para controlar las actividades sociales financiadas por el Estado mediante las entidades descentralizadas: las organizaciones públicas no estatales; y porque, aunque afirma el deber del Estado de proteger a los más débiles –los niños pobres, las madres solteras, los ancianos– no es paternalista ni subestima la capacidad de cada individuo para defender sus propios derechos como ciudadano, ni su capacidad de trabajo si se le ofrecen los debidos incentivos y oportunidades. Por todas estas afirmaciones de Bresser Pereira, es que me atrevo a denominarla neogerencialista, frente al gerencialismo más ortodoxo, de Osborne, o al conservadurismo del Consenso de Washington y algunas de las experiencias descriptas al principio de este capítulo.

Continuamos citándolo a Bresser Pereira: En un primer momento muchos pensaron que el país no estaba aún preparado para la propuesta de reforma, que las fuerzas patrimonialistas y corporativistas eran aún demasiado fuertes para poder ser derrotadas, pero pronto fue quedando claro que esto no era verdad, el país estaba maduro para el cambio. Hubo también quienes en un primer momento confundieron las nuevas ideas con una concepción neoconservadora de la reforma del Estado. El hecho de que estas reformas se hubiesen producido principalmente en el Reino Unido, durante el gobierno Thatcher, llevaba a esa confusión aunque otros países con gobiernos socialdemócratas hubieran emprendido y continuaran llevando adelante reformas gerenciales. Pronto, sin embargo, fue quedando claro que la nota infamante de neoliberal o neo conservadora no se aplicaba a la reforma brasileña: una reforma neoconservadora de la administración pública es aquella que se limita a proponer la reducción del aparato del Estado, a promover el downsizing; no reconoce la especificidad de la administración pública, pretendiendo reducirla a la administración de empresas; no otorga un papel decisivo al control social de los servicios públicos; y, al adoptar los principios de la teoría de la selección racional, niega o reduce al mínimo la posibilidad de cooperación, acentuando solamente los controles rígidos.

Bresser Pereira parte del presupuesto de que existen tres formas de administrar el Estado: la “administración patrimonialista”, la “administración pública burocrática” y la “administración pública gerencial”. La administración patrimonialista es del Estado pero no es pública en la medida en que no apunta hacia el interés público. Es la administración típica de los estados pre-capitalistas, más particularmente de las monarquías absolutistas que antecedieron inmediatamente al capitalismo y a la democracia. Es la administración que confunde el patrimonio privado del príncipe con el patrimonio público. Sobrevive en los regímenes democráticos imperfectos a través del clientelismo. La administración pública burocrática es aquella basada en un servicio civil profesional, en la dominación racional-legal weberiana y en la universalización de los procedimientos, expresada en normas rígidas de procedimiento administrativo. La administración pública gerencial, que también puede ser llamada “nueva gestión pública” (new public management).