Читать книгу Sociología de las organizaciones Públicas - Mario José Krieger - Страница 43

Guillermo Schweinheim, en un trabajo anterior (79), señala que la suma de experiencias desde los 90 “no necesariamente ha determinado la implantación de sistemas de evaluación, control y auditoría coherentes que hayan contribuido a mejorar los resultados, la eficacia y la eficiencia de los procesos y el accountability de los gobernantes. Por lo general, muchas de estas experiencias han sido parcialmente implementadas, lo cual ha generado vacíos muy importantes en los procesos democráticos de retroalimentación de las decisiones. En otros casos, la cultura política y organizacional burocrática ha variado escasamente, derivando en una aplicación formalista tanto de las técnicas de planeamiento, programación y presupuestación como de los sistemas de control de resultados. Muchas veces los núcleos responsables de los sistemas transversales (planeamiento, inversión públicas, administración financiera, gestión), responsables de la implantación de los sistemas de evaluación y control ligados a las reformas de la administración financiera, el control de la hacienda y de las administraciones públicas en general, no lograron integrar estas técnicas estándares con aquellas propias de los sectores social, educativo, ambiental, tecnológico, etc., determinando una superposición de esfuerzos y un desaprovechamiento de la información de resultados. Como consecuencia, se ha optado por el desarrollo de nuevos sistemas de evaluación de resultados o de evaluación de metas a nivel de oficinas de planeamiento o presidenciales que poco han mejorado el desempeño de los sistemas de evaluación y control.

En el caso argentino, por ejemplo, esto ha sido evidente, tal como puede observarse del siguiente conjunto de experiencias:

a) Los sistemas de control interno responsabilidad de las autoridades jurisdiccionales a partir de la ley 24.156 nunca lograron un adecuado desarrollo, ni las actividades de la Sindicatura General de la Nación lograron corregirlo.

b) El sistema de evaluación presupuestaria no logró corregir los problemas de calidad del gasto público.

c) La ley de inversión pública fue formalmente adoptada aunque el sistema de inversión pública no logró funcionar como un sistema de evaluación para la asignación de prioridades o control de resultados.

d) Los sistemas de evaluación de metas macro fiscales aprobadas por los distintos instrumentos de responsabilidad fiscal no lograron evitar la crisis fiscal y económica del año 2001.

e) Los entes de regulación y control de servicios públicos o la Defensoría del Pueblo de la Nación no lograron corregir los déficit de calidad de servicio (en términos de calidad, cobertura y precio) de los servicios públicos privatizados, derivando en una insatisfacción de usuarios y consumidores con el modelo general de prestación privada de servicios públicos y con el funcionamiento e independencia de los entes reguladores.

f) El Programa de Carta Compromiso con el Ciudadano ha alcanzado escasa cobertura y resultados en materia de mejora de servicios.

g) Los mecanismos de auditoría social de programas sociales que se intentaron poner en práctica a mediados de la década del 90 por la SIGEN no superaron la modalidad de sistema de quejas y no proveyó de instrumentos a los grupos de beneficiarios para la realización de auditorías sociales.

h) Los sistemas de auditoría de la calidad de la atención médica no superaron el estadio de formulación en las políticas públicas.

i) Los resultados del sistema de evaluación de la calidad educativa no condujeron a políticas de mejoramiento de los programas compensatorios o de incrementos del gasto público en educación como consecuencia de la medición de objetivos de aprendizaje no alcanzados por las distintas cohortes de estudiantes.

j) Las prácticas de evaluación amplia de políticas y programas para reorientar las políticas públicas han sido virtualmente inexistentes. Cuando los programas con financiamiento externo preveían evaluaciones de resultados e impactos (en general a un alto costo), estas no mejoraron ni las operaciones ni la asignación de recursos.

k) Las auditorías operacionales y de resultados implementadas o coordinadas por la SIGEN han sido escasas y en la Auditoría General de la Nación virtualmente inexistentes.

l) El reemplazo (impulsado por organismos internacionales) de sistemas tradicionales de rendición de cuentas documental (ante un órgano jurisdiccional administrativo como el Tribunal de Cuentas) por balances de cuenta de inversión auditables integralmente (ante un órgano como la Auditoría General de la Nación), se realizó exceptuando no sólo el cargo patrimonial tradicional sino también la responsabilización de los funcionarios políticos. Estas reglas, sumadas a la eliminación de controles externos y previos y la debilidad del sistema de control interno permitieron un aumento significativo de situaciones de corrupción política.

m) La curva de creación de fondos fiduciarios se aceleró a partir de la crisis de solvencia fiscal desde 1999 y a partir de la devaluación del 2002. A la utilización de la figura de la fiducia para la constitución lisa y llana de cuentas especiales, se le ha agregado la no-sujeción de los fondos fiduciarios a los controles internos y a la auditoría interna y externa establecidos por la ley de administración financiera.

n) Todo esto lleva a la necesidad de desarrollar un ambiente de auditoría, transparencia y calidad en la información y control que permita evaluar tanto las políticas como la calidad de la gestión.

Por ejemplo, la privatización de YPF resultó ser una mala política, independientemente de los procesos y procedimientos administrativos seguidos para lograr dicho objetivo. En otras concesiones, tal vez la política pudo haber sido correcta, pero la calidad de la gestión ha sido muy dudosa.

Cuando en el futuro se analice el tema de los subsidios a servicios públicos o a alimentos, se corre el riesgo que por no tener normas y sistemas claros de control de gestión y de que una política que pudo ser correcta se vea enturbiada en su evaluación de gestión. Otro tanto ocurre con los fondos fiduciarios de los que se está abusando extra –presupuestariamente para lograr agilidad en la instrumentación y poder tener presupuestos plurianuales. Aquí también la falta de normas y sistemas claros de auditoría y control. Su carencia puede complicar a funcionarios que hoy se encargan de gestionarlos.

La corrupción más gravosa suele ser sistémica y de lo que se trata es de crear auditorías de riesgo que lleven a modificar preventivamente los sistemas que pudieran generan oportunidades de dolo.

Los gobiernos y las administraciones públicas son más eficientes si son evaluados y sus procesos y procedimientos evaluables y controlables. De allí que sean convenientes las múltiples instancias de evaluación y control. Control jerárquico, la Sindicatura General de la Nación en el ámbito del Poder Ejecutivo, la Auditoría General de la Nación, en el Legislativo, control parlamentario, social, audiencias públicas, etc. Existen un conjunto de reglas y regulaciones, que aunque a veces, por complejas, conspiran contra la agilidad y flexibilidad, son necesarias pues se trata de bienes públicos, donde la ciudadanía es la soberana y el funcionariado el responsable. De allí el desafío de encontrar mecanismos, procesos y procedimientos que al mismo tiempo sean flexibles y auditables.

Cuando existe una débil institucionalidad política, los mecanismos de evaluación y control se tornan más inciertos, son débiles, funcionan mal o existen verdaderos agujeros negros fuera de todo ámbito auditable.

La regulación y el control no sólo abarcan a los entes públicos sino también y muy especialmente a aquellos privados que explotan concesiones públicas y brindan servicios públicos a la comunidad y en los que es necesario proteger al usuario y a la comunidad de los excesos del mercado o de la arbitrariedad de monopolios u oligopolios.