Читать книгу Sociología de las organizaciones Públicas - Mario José Krieger - Страница 41

Una administración pública organizada por normas y actividades, con una división horizontal y vertical del trabajo, sólo por funciones, y una presupuestación tradicional, donde los objetivos son muy genéricos, sin metas ni indicadores de resultado, no garantiza que las políticas que implementa un gobierno sean correctamente ejecutadas, o que las nuevas visiones que se deseen introducir logren penetrar al conjunto de la administración.

Se hace necesario contar con una instancia (espacio) y un momento en el año (tiempo) en que puedan fijarse prioridades y vincular objetivos de política, con planes y programas y con prioridades en las asignaciones presupuestarias.

Anualmente, la referida instancia, debería considerar el Plan operativo de cada organismo, así como su proyecto de presupuesto en forma conjunta con la Secretaría de Hacienda; también resultaría conveniente en ese mismo acto discutir las eventuales modificaciones estructura del organismo (de ser esto necesario) y su dotación de personal (sólo las necesidades de planes y programas justifican los recursos humanos a signar). Sería conveniente que dicha instancia, siguiendo lo dispuesto por la Constitución Nacional, se encontrara en la Jefatura de Gabinete de Ministros.

De dicha instancia de programación y concertación, previa a la aprobación del proyecto de presupuesto que el Poder Ejecutivo eleva anualmente al Congreso de la Nación, deberían participar representantes de la propia Jefatura de Gabinete de Ministros, Ministerios o Secretarías involucrados en los programas a ser evaluados y una representación de la Secretaría de Hacienda-Oficina Nacional de Presupuesto. De esta manera se lograría una coordinación intersectorial en programas que abarcan muchas jurisdicciones como pobreza, indigencia, empleo, formación de las personas; etc. y un efectivo control en que la programación presupuestaria refleje las prioridades políticas. Todo ello debería estar contenido en un acuerdo programa con el Organismo, que estableciera las metas operativas anuales para el mismo y los indicadores de medición de resultados. En los casos de organismos centralizados, este proceso debe hacerse con la participación del ministerio respectivo y establecerse con las secretarías de Estado respectivas encargadas de implementar la política, o con las Direcciones Nacionales o Generales, según el caso en cuestión. En el caso de los organismos descentralizados, deben participar en la elaboración del acuerdo-programa los mismos actores más la autoridad máxima responsable del ente descentralizado.

El acuerdo-programa tiene dos dimensiones, una personal, que es la responsabilidad que le cabe al máximo nivel del organismo signatario, sea este centralizado o descentralizado por el cumplimiento del programa; y otra institucional que le cabe a todo el organismo como metas a cumplir. Si se producen desvíos por falta de asignación de recursos durante el año fiscal-contractual, las metas deberán ser renegociadas, de igual manera si se cambian las políticas.

El acuerdo-programa no debe ser tan ambicioso que resulte imposible de cumplir, ni tan elemental que no motive ni establezca parámetros. Los logros de un año deben establecer un punto de partida para el siguiente hasta alcanzar los niveles deseados.

Los acuerdos-programa entre entidades de formulación de políticas públicas y entidades de ejecución y administración de las mismas:

 Establecen objetivos estratégicos, metas plurianuales y metas anuales en el plan operativo anual.

 Asignan recursos presupuestarios.

 Asignan dotaciones.

 Adecuan estructuras a los eventuales requerimientos de los programas.

 Desarrollan indicadores de medición de resultados.

 Pueden presentar un programa de incentivos en función del cumplimiento de las metas y sanciones por no-conformidad.

Los acuerdos programa deben desarrollarse al interno de la organización pública como convenios de gestión.

La administración de los convenios de gestión

Los convenios de gestión desarrollan los acuerdos programa al interior de las áreas del organismo fijando responsabilidades, objetivos y metas e indicadores de resultado sectoriales.

En los convenios de gestión la conducción superior del organismo público determina el desempeño esperado de la dirección de área y de cada unidad misma a partir de la elaboración del Plan Estratégico del organismo, de la identificación de los planes operativos, de los resultados a obtener y de la asignación de recursos a través del proceso de formulación presupuestaria. Las direcciones operativas, por su parte, se comprometen a cumplir las metas y a dar cuenta de los resultados obtenidos. El instrumento se hace autosostenible en la medida que existan indicadores de la gestión gerencial en el marco de un sistema de seguimiento y monitoreo de la gestión, y un sistema de incentivos que premie el buen desempeño y, recíprocamente, se sancionen los incumplimientos. Estos compromisos de gestión por cada área pueden descender por la pirámide organizacional hasta la menor unidad de producción para un usuario interno o externo. Esta unidad es el equipo de trabajo, verdadera célula madre de la productividad, la eficiencia, el aprendizaje y la innovación organizacional.

Así, la gestión por resultados incentiva una fuerte descentralización en la toma de decisiones de gestión para que la administración pública pueda responder a las demandas sociales eficazmente, sin renunciar a la transparencia de la gestión. Esta descentralización se apoya en un Plan Estratégico formulado en estrecha vinculación con el presupuesto del organismo y precisa de conjunto de indicadores mensurables y de un sistema de incentivos racional.

La experiencia internacional demuestra que es recomendable un mayor grado de flexibilidad en la administración de los recursos disponibles (materiales, financieros y humanos) a medida que se profundiza la implantación de la gestión por resultados, dado que se fijan metas y se controla su cumplimiento, siendo los controles formales ex post y de legalidad, contables, y de gestión.

Algunos pasos a tener en cuenta para la instrumentación de un sistema moderno de administración pública:

a) Es conveniente valerse de las leyes y normas de modernización del Estado, allí donde estuvieren sancionadas. Donde no lo estuvieran o fueran insuficientes, es necesario contar con el marco legal que permita avanzar en el proceso de modernización, si la normativa vigente resulta un obstáculo para ello.

b) Es necesario partir de las políticas y formular de manera acorde con estas un plan estratégico para el o los organismos responsables de la gestión y administración sectorial. En la formulación de dicho plan es necesario otorgar participación a los diferentes actores sociales interesados e involucrados en cada temática para lograr legitimidad y otorgar viabilidad al mismo. La participación en la elaboración y/o estrategias de implementación del mismo por parte de los agentes de la administración es fundamental, pues ello permitirá lograr una mayor eficacia en la implementación toda vez que puedan estar motivados e imbuidos de los objetivos estratégicos. Esto les permitirá pensar y actuar estratégicamente. Mediante su participación se contemplarán y anticiparán en el plan los escollos que pudieran presentarse en la faz de ejecución del mismo.

c) Se deben establecer los objetivos organizacionales, y a través de los acuerdos programa, fijar los objetivos particulares de las áreas, asignar las metas, fijar los niveles de responsabilidades, acordar los incentivos por el cumplimiento de metas y establecerlos en los convenios de gestión al interno del organismo público.

d) Se debe otorgar el necesario poder (empowerment) y capacidad de organización a cada una de las unidades de objetivos y resultados (UOR) para que los equipos se organicen en su trabajo en función de las metas, de acuerdo con sus jefaturas y liderazgos.

e) Luego se habrá de realizar el control de resultados. Mediante él se evaluará, en los plazos establecidos el cumplimiento de las metas acordadas con cada UOR o equipo. En virtud de ello, se otorgarán o no los incentivos acordados.

f) Para cumplir los objetivos, es de interés de la organización pública y de los agentes que la institución capacite y desarrolle las competencias necesarias para efectivizar las metas contempladas en el plan.

g) La capacitación buscará que los agentes migren de las competencias actuales a las deseadas en función de los procesos y las metas del plan. Al estructurar la capacitación de esta manera, en función de los requerimientos del directorio de competencias de la organización, se gana en efectividad en el proceso de enseñanza aprendizaje y se disminuyen los costos, ya que se realiza la capacitación estrictamente necesaria para la organización.

h) La evaluación de la gestión estará basada en el control de los resultados. Obliga a la organización a definir claramente sus objetivos, analizados en sus aspectos sustanciales y no como procesos administrativos. De este modo, la evaluación de la burocracia se hace predominantemente a través del cumplimiento o no de metas, y no a partir del respeto a reglas que en muchas ocasiones son auto-referidas.

La gestión por resultados puede definirse como un instrumento que propone la administración de los recursos públicos centrada en el cumplimiento de acciones estratégicas definidas, en un período de tiempo determinado. De esta forma, permite gestionar y evaluar la acción de las organizaciones del Estado con relación a las políticas públicas definidas para atender las demandas de la sociedad.

Dado que el instrumento propuesto pone en el centro de la discusión la medición del desempeño de la gestión pública, adquiere relevancia una distinción conceptual que hace a la naturaleza de la producción pública: productos y resultados. Los organismos públicos, responsables de una determinada producción pública utilizan insumos financieros, humanos y materiales –asignados a través del presupuesto– para la producción de bienes y servicios (productos) destinados a la consecución de objetivos de política pública (resultados).

Los sistemas de evaluación de productos y de resultados, consecuentemente, tienen distintas connotaciones: mientras la medición de productos puede asociarse a un proceso continuo, al interior de las organizaciones, el segundo tiene consecuencias que trascienden el ámbito de una institución.

La discusión anterior arroja luz sobre la necesidad de ordenar y focalizar las prioridades de una institución, identificando y jerarquizando procesos, productos y beneficiarios, como una actividad metodológica de apoyo a la definición de indicadores de desempeño gerencial. Así aparece la conveniencia de utilizar la planificación estratégica como un ejercicio sobre el cual se base la implantación de un instrumento de gestión por resultados porque permite elaborar acciones estratégicas, vectores de resultado y colocar a la gerencia operativa bajo un arco direccional claro y de mediano plazo e involucrar y hacer partícipe a todos los miembros de la organización.

La gestión por resultados implica una administración de las organizaciones públicas focalizada en la evaluación del cumplimiento de acciones estratégicas definidas en el plan de gobierno. Dada la débil coordinación que generalmente existe entre la alta dirección y las gerencias operativas, es necesario que el esfuerzo modernizador proponga una nueva forma de vinculación entre ambas en la que se definan responsabilidades y compromisos mutuamente asumidos.

Pero la definición de los objetivos no basta, debiendo existir también un acuerdo programa, que tiene como base metas cuantitativas definidas a priori y posteriormente evaluadas. El acuerdo programa se comporta como un compromiso de gestión y debe definir qué hacer después de la evaluación, en términos de sanciones, premios u otras formas de corregir los errores. Constituye un instrumento que permite tanto una estimación más rigurosa de la eficiencia, de la eficacia y de la efectividad, y el aumento de la transparencia de la administración pública, toda vez que la sociedad puede saber de antemano cuáles son, de hecho, los objetivos de cada organismo público, sus resultados y lo que podría hacerse para corregir eventualmente un mal desempeño.

Este acuerdo de gestión desciende de convenios de gestión a través de la estructura organizacional a las unidades de gestión y resultados, al equipo de trabajo. Puede prever incentivos y premios por el cumplimiento de metas o su no-otorgamiento por el incumplimiento.