Читать книгу Bismarcks ewiger Bund - Oliver Haardt - Страница 21

Um seine Ideen über die Gestaltung des künftigen Bundes genauer auszuarbeiten, musste Bismarck herausfinden, was mit jenen parlamentarischen Kräften zu machen war, mit denen er unweigerlich würde zusammenarbeiten müssen. Sowohl in den „Grundzügen“ als auch im Augustbündnis hatte sich die preußische Regierung unmissverständlich dazu verpflichtet, eine neue Bundesverfassung mit einer gewählten Volksvertretung zu vereinbaren. Es war anzunehmen, dass jeder Entwurf, den die verbündeten Regierungen einer solchen Versammlung vorlegen würden, dort nur mit Unterstützung der Konservativen und gemäßigten Liberalen eine Mehrheit finden würde. Bismarck bemühte sich daher, auszuloten, wie sich diese politischen Lager nach dem Sieg Preußens ein gemeinsames Regierungssystem der Einzelstaaten vorstellten. Vor allem die Haltung der Liberalen war unklar. Die Fortschrittspartei hatte sich gerade erst über die Beilegung des preußischen Budgetkonfliktes gespalten. Ein großer Teil der liberalen Abgeordneten hatte Bismarck nach dem preußischen Triumph bei Königgrätz die Hand zur Versöhnung gereicht und ihn vom Vorwurf des Verfassungsbruches freigesprochen. Unter welchen Bedingungen die Anhänger der neu gegründeten Nationalliberalen Partei bereit waren, mit ihm zusammenzuarbeiten, und was sie von der Neugestaltung der staatlichen Verhältnisse erwarteten, musste sich aber erst noch herausstellen.²⁴

Bismarck ersuchte daher im August 1866 mehrere prominente Vertreter aus den Reihen der gemäßigten Liberalen einen Verfassungsentwurf auf Grundlage seiner „Grundzüge“ auszuarbeiten. Heinrich von Treitschke schlug diese Bitte aus. Mehr Glück hatte Bismarck bei dessen Historikerkollegen Max Duncker. Der gebürtige Berliner war für sein politisches Engagement genauso bekannt wie für die vier Bände seiner in den 1850er-Jahren veröffentlichten Geschichte des Alterthums. 1848 hatte er mit Friedrich Dahlmann in der Paulskirche das Gesetz über die provisorische Reichsgewalt entworfen und galt seitdem als Vorkämpfer eines unitarischen Bundesstaates. Nach der Revolution gelobte er offiziell politische Zurückhaltung, erhielt aber dennoch keine Professur in Preußen. 1859 wechselte er nach kurzem Zwischenspiel an der Universität Tübingen in den preußischen Staatsdienst. Als Leiter der sogenannten Zentralpreßstelle des Preußischen Staatsministeriums war er direkt dem Ministerpräsidenten unterstellt. 1861 wurde er politischer Berater des Kronprinzen.

Bismarck schätzte Dunckers politischen Scharfsinn. Er kannte ihn aus der Revolutionszeit „zwar als einen Parteigegner“, wie er ihm erklärte, „aber ebenso als Preußen“. Nach seiner Ernennung zum Ministerpräsidenten setzte er Duncker mehrmals für verschiedene kleinere Missionen ein. Im Zuge der preußischen Eroberungen während des Krieges gegen Österreich machte er ihn 1866 zum preußischen Zivilkommissar in Hessen. Auch in dieser Position blieb Duncker gut vernetzt mit den anderen Altliberalen, die seit der gescheiterten Revolution mit den gemäßigten Konservativen zusammenarbeiteten. Seinen Verfassungsentwurf erstellte er denn auch in Absprache mit zwei anderen liberalen Schwergewichten: seinem Historikerfreund Johann Gustav Droysen, der die Frankfurter Reichsverfassung als Schriftführer maßgeblich mitgeprägt hatte, und dem früheren badischen Minister Franz von Roggenbach, der Bismarck spätestens seit seinem durch die Schleswig-Holstein-Krise erzwungenen Rücktritt im Vorjahr äußerst skeptisch gegenüberstand.²⁵

Was Duncker Bismarck in 83 Paragrafen vorschlug, war eine unitarische Reichsmonarchie, die sich eng an die Verfassung der Frankfurter Nationalversammlung anlehnte. Genau wie dort sollten dem Bund neben der Außenpolitik und dem Militär- und Finanzwesen alle Gebiete unterstehen, die zur Schaffung eines einheitlichen Rechts-, Verkehrs- und Währungsraumes notwendig waren. Außerdem sollte er „das Recht der Gesetzgebung und Oberaufsicht innerhalb“ der von der Verfassung bestimmten „Zwecke und Interessen des Bundes haben“. Dazu gehörten laut dem Entwurf nicht nur die äußere und innere Sicherheit, sondern alles, was der „Förderung der gemeinsamen Interessen der verbündeten Staaten“ diente. Damit war das Gesetzgebungsrecht des Bundes praktisch unbegrenzt.²⁶

Duncker wollte dem Bund gegenüber den Einzelstaaten also ein deutliches Übergewicht geben. Er löste das Problem, wie die Hegemonialmacht Preußen in einen Gesamtstaat einzubetten sei, eindeutig zugunsten der Bundesgewalt. Dahinter steckte eine ganz bestimmte Überlegung, die er in einem Begleitschreiben zu seinem Entwurf näher erklärte. Die Entscheidung darüber, wo der Schwerpunkt der staatlichen Aufgaben in Zukunft liegen solle, müsse man davon abhängig machen, betonte er, „ob von der Fortentwicklung der preußischen oder von der Entwicklung der Bundesverfassung Heilsameres zu erwarten“ sei. Er selbst setzte alle seine Hoffnungen in den Bund. Wie die meisten Liberalen spekulierte er darauf, dass ein unitarischer Bundesstaat mit einer zentralen Volksvertretung den Parlamentarismus in Deutschland mehr stärken würde als alles andere.²⁷

Organisieren wollte er die Bundesgewalt durch das Zusammenspiel von vier Verfassungsorganen. Als Vertretung der Fürsten sollte wie im Deutschen Bund ein ständiger Kongress aus ihren Regierungsbevollmächtigten dienen. Anders als im alten Bundestag sollte in dieser „Bundesversammlung“ jeder Staat unabhängig von seiner Größe eine Stimme haben. Mit diesem egalitären Modus wollte Duncker vermutlich die formale Gleichrangigkeit der einzelstaatlichen Souveräne zum Ausdruck bringen und so der in Bismarcks „Grundzügen“ angelegten Idee vom Fürstenbund gerecht werden. Immerhin war die Bundesversammlung dafür gedacht, den Einfluss der Landesfürsten auf die Willensbildung des Bundes zu sichern. Duncker wies ihr eine „möglichst weite, wenn auch nicht zu schwerwiegende Tätigkeit“ zu, wie er anmerkte. Sie sollte darauf beschränkt sein, das Budget zu kontrollieren sowie Gesetzesentwürfe zu begutachten und vorzuschlagen. Der König von Preußen sollte als Träger des Bundespräsidiums dabei der einzige Monarch sein, dem gegen mehrheitlich beschlossene Gesetzesinitiativen ein Veto zustand.²⁸

Das Zentrum des politischen Entscheidungsprozesses sollte fernab der Bundesversammlung im Zusammenspiel zwischen dem Reichstag und einer vom Präsidium ernannten Bundesregierung liegen. Der Reichstag sollte aus zwei Kammern bestehen, deren beider Zustimmung für das Zustandekommen aller Bundesgesetze, inklusive des Haushalts, Voraussetzung sein sollte. Das Volkshaus sollte wie in der Frankfurter Reichsverfassung nach dem allgemeinen und gleichen Männerwahlrecht gewählt werden. Die Sitzverteilung des Staatenhauses wählte Duncker so, dass sie die preußische Hegemonie widerspiegelte. Den fünfzig Sitzen der Mittel- und Kleinstaaten sollten sechzig preußische gegenüberstehen. Die Inhaber dieser Mandate sollten je zur Hälfte von den Regierungen und den Parlamenten der Einzelstaaten bestimmt werden. Dadurch sollte in diesem Oberhaus „eine weitere Garantie für die verbündeten Regierungen“ liegen, wie Duncker Bismarck in seinem Kommentar versicherte.²⁹

Dem König von Preußen gab Duncker die Stellung eines monarchischen Staatsoberhauptes des Bundes. In seiner Funktion als Bundespräsidium sollte er „in Gemeinschaft mit der Bundesversammlung und dem Reichstage“ die gesetzgebende Gewalt des Bundes ausüben. Er sollte die Bundesgesetze verkünden und alle „zur Vollziehung derselben nöthigen Verordnungen“ erlassen, die Bundesversammlung als deren Vorsitzender gegenüber dem Reichstag vertreten sowie Letzteren eröffnen, schließen, vertagen, auflösen und durch die Anordnung von Neuwahlen rekonstituieren können. Außerdem sollte er die gesamte Exekutivgewalt des Bundes in seiner Person vereinigen. Als Träger des Bundespräsidiums sollte er den Bund völkerrechtlich vertreten, Gesandte beglaubigen und empfangen, Bündnisse und Verträge eingehen, Krieg erklären und Frieden schließen, alle Bundesbeamten ernennen, den Bundeshaushalt verwalten und die Ausführung der Bundesgesetze überwachen. In seiner Funktion als „Bundes-Ober-Feldherr“ sollten ihm das Bundesheer und die Kriegsmarine unterstehen.³⁰

Das Gros dieser Befugnisse sollte der König von Preußen beziehungsweise Reichsmonarch durch eine von ihm zu berufende Bundesregierung ausüben. Deren Minister sollten für „alle exekutiven und legislativen Akte des Bundes-Präsidiums“ durch Gegenzeichnung verantwortlich sein. Militärische Angelegenheiten waren davon durch die formelle Trennung des Bundespräsidiums vom Amt des Oberfeldherrn ausgenommen. Worin genau die Verantwortlichkeit der Minister bezüglich der übrigen Befugnisse bestehen und ob der Reichstag diese einfordern können sollte, ließ der Entwurf offen. Er bestimmte lediglich, dass die Minister „auf Verlangen jedes der Häuser des Reichstages in demselben zu erscheinen und Auskunft zu ertheilen oder den Grund anzugeben [haben], warum dieselbe nicht ertheilt werden könne“. Dadurch sollten die Minister – also konkrete Personen und nicht wie in den „Grundzügen“ die anonyme Mehrheit im Kollektivorgan der Fürsten – dem Reichstag direkt gegenüberstehen. Diese Konstellation legte zumindest nahe, dass die Regierung dem Parlament in der ein oder anderen Form verantwortlich sein könnte.³¹

Das Instrument der Ministeranklage fehlte in dem Entwurf aber genauso wie zwei andere wesentliche Bestandteile der Frankfurter Reichsverfassung: ein Grundrechtskatalog und ein Bundesgericht. Da diese Kernelemente einer liberalen Verfassungsordnung nicht einmal im Ansatz von Bismarcks „Grundzügen“ gedeckt waren, verzichtete Duncker von vornherein auf sie. Der Vorschlag einer wenn auch nur vage parlamentarisch verantwortlichen Bundesregierung erschien ihm wohl gewagt genug. In dieser Mischung aus Zurückhaltung und Vorpreschen sah Heinrich Triepel, der Wiederentdecker des Entwurfs, dessen eigentliche Bedeutung: „Vielleicht besteht […] sein Wert weniger in den formulierten Sätzen seines Textes, als darin, daß sein Verfasser aus den Entwürfen der deutschen Revolutionsjahre die unbrauchbarsten Stücke herausgenommen hat. Was man über Dunckers Arbeit auch sagen will, sie bildet doch eine wichtige Brücke zwischen den Versuchen von Frankfurt und Erfurt und dem Gesetz, das [1867/71] die Grundlage [des] öffentlichen Rechtszustandes geworden ist. Eine Brücke, auf der sich das einstige Mitglied der preußischen Revisionskammer und des Erfurter Parlaments und sein konservativer Gegner von damals die Hand reichen konnten.“³²

Wegen dieser Brückenfunktion war Dunckers Entwurf für Bismarck von erheblicher Bedeutung. So leitete er ihn auch an seine Mitarbeiter im preußischen Außenministerium zur weiteren Berücksichtigung bei der Umgestaltung der deutschen Verhältnisse weiter. Aber er beschränkte sich nicht nur auf diese eine Inspirations- und Informationsquelle. Um Ideen für die genauere Konzeptionierung des neuen Bundes zu sammeln und sich darauf einzustellen, was er in einer Verfassungsversammlung zu erwarten habe, berücksichtigte er Entwürfe quer durch alle politischen Lager, auch solche von vermeintlichen Außenseitern. Besonders zwei Ausarbeitungen sind bemerkenswert. Ein besonders radikaler Vorschlag stammte von dem schlesischen Adligen Oskar von Reichenbach, einem ehemaligen Gefolgsmann des Revolutionsmärtyrers Robert Blum. Reichenbach war ein überzeugter linker Demokrat. 1849 hatte er zu den Abgeordneten der Frankfurter Nationalversammlung gehört, die auch nach der offiziellen Auflösung des Parlamentes an der revolutionären Sache festhielten und in Stuttgart weitertagten. Dem anschließenden Hochverratsverfahren entzog er sich, indem er nach London ins Exil ging. 1853 wanderte er für zehn Jahre in die USA aus. Zurück in London knüpfte er Kontakt zu Bismarck und entwickelte sich schnell zu einem glühenden Anhänger. Im Frühjahr 1866 reiste er sogar auf Anweisung von Bismarcks Assistent Keudell nach Süddeutschland, um mit den dortigen Demokraten Fühlung aufzunehmen und sie von ihrer Parteinahme für Österreich abzubringen.³³

Als Verfechter eines großdeutschen Nationalstaates lehnte Reichenbach die Idee eines Bundes, in dem die anderen Staaten der Hegemonie Preußens unterworfen sein würden, ab. Sein Verfassungsentwurf skizzierte in vielerlei Hinsicht das genaue Gegenteil, nämlich einen zentralistischen Föderalstaat, in dem Preußen weitestgehend im Bund aufgehen und so den Weg für eine dereinstige Aufnahme der süddeutschen Staaten und irgendwann auch für einen Beitritt Österreichs frei machen sollte. Der König von Preußen sollte zum erblichen „König der Norddeutschen und in Preußen“ werden. In dieser Reichsmonarchie sollte es nur ein zentrales Parlament geben, die sogenannte Tagsatzung. Der preußische Landtag sollte aufgelöst und seine Rechte zwischen den preußischen Provinzialvertretungen und der Tagsatzung aufgeteilt werden. Dadurch sollte der Hohenzollernkönig zu den preußischen Provinzen in derselben Beziehung stehen wie die Fürsten zu ihren jeweiligen Staaten. Reichenbach wollte also den Hegemonialstaat in eine Reihe kleinerer politischer Einheiten aufspalten, um so jeglichen Dualismus zwischen dem Bund und Preußen zu vermeiden.

Das durch die Auflösung des preußischen Landtags gestärkte Bundesparlament sollte aus einem Volkshaus und einem Staatenhaus bestehen. In Letzterem sollten die Monarchen der Einzelstaaten durch von ihnen ernannte Bevollmächtigte vertreten sein. Eine der Hauptaufgaben dieses „Fürstentages“ sollte die Einhegung des preußischen Königs sein. Dieser sollte die an ihn übertragenen Exekutiv- und Legislativbefugnisse des Bundes durch Minister ausüben, deren Ernennung genau wie die der Generäle und Admirale von der Zustimmung mindestens der Hälfte der Stimmen des Fürstentages abhängig sein sollte. Damit übertrug der Entwurf dem einzigen Organ, das an einen Fürstenbund erinnerte, die Aufgabe, sicherzustellen, dass der Reichsmonarch nicht hegemoniale, sondern gesamtstaatliche Interessen verfolgte. Die Minister sollten wiederum der Tagsatzung verantwortlich sein, die sie vor einem Bundesgericht anklagen und so aus dem Amt zwingen konnte. Genau wie diesen Baustein übernahm Reichenbach auch viele weitere Elemente des Entwurfs aus der Frankfurter Reichsverfassung, allen voran einen umfangreichen Katalog an Grundrechten.³⁴

Am anderen Ende des politischen Spektrums suchte Bismarck den Rat seines konservativen Weggefährten Hermann Wageners. Der brandenburgische Jurist begründete den 1848er-Revolutionen die Konservative Partei mit und fungierte lange Jahre als Chefredakteur ihres offiziellen Parteiorgans, der Kreuzzeitung. Ab 1859 erklärte er das konservative Weltbild in dem von ihm herausgegebenen Staats- und Gesellschaftslexikon, das bis 1867 in 23 Bänden erschien. 1861 war er an der Einrichtung des Preußischen Volksvereines beteiligt, der als konservatives Gegenstück zum Deutschen Nationalverein für einen kleindeutschen Fürstenbund und gegen liberale Verfassungsvorstellungen eintrat. Innerhalb der konservativen Partei gehörte Wagener zur gemäßigten Mehrheit, die sich von den Ultrarechten um die Gebrüder Gerlach distanzierte und Bismarck unterstützte. Aus Dankbarkeit für seine Loyalität machte ihn dieser kurz vor Auflösung des alten Bundes gegen den Widerstand des Königs zum Geheimen Vortragenden Rat des Preußischen Staatsministeriums. In vielerlei Hinsicht nahm Wagener unter den Konservativen aber eine Sonderstellung ein. Er war nicht nur Katholik, sondern vertrat auch ein dezidiert soziales Programm, mit dem er die Monarchie zur Schutzherrin der Arbeiterklasse machen wollte. 1878 gründete er die Sozialkonservative Vereinigung. Besonders in der sozialen Frage entwickelte er über die Jahre ein so enges Verhältnis zu Bismarck, dass Theodor Fontane, der eine Zeit lang unter seiner Führung bei der Kreuzzeitung gearbeitet hatte, ihn in seinen Lebenserinnerungen als „eine Art Nebensonne“ des Reichsgründers beschrieb.³⁵

Die „Verfassungsurkunde für das Norddeutsche Reich“, die Wagener im Sommer 1866 auf Anfrage Bismarcks erstellte, ging im Zweiten Weltkrieg zusammen mit seinem Nachlass verloren. Ihre Grundzüge sind aber bei Otto Becker überliefert. Auch Wagener wollte eine Reichsmonarchie einrichten. Diese sollte neben einem Reichsoberhaupt und einem Reichstag auch ein Fürstenhaus umfassen. Das Zusammenwirken dieser drei Organe regelte Wagener so, dass die monarchischen Kräfte den Ton angeben würden. Der König von Preußen sollte als Reichsoberhaupt der Souverän des Bundes sein. Er sollte die gesamte Exekutivgewalt innehaben, zusammen mit dem Fürstentag und dem Reichstag ein gleichberechtigter Faktor in der Gesetzgebung sein und als Reichskriegsherr eigenständig die Armee und Marine leiten. Für den Verlust ihrer militärischen Souveränität und anderer Hoheitsrechte sollten die Fürsten mit einer herausragenden Rolle in der Reichsverfassung entschädigt werden. Das Fürstenhaus sollte nämlich nicht nur an der Gesetzgebung teilnehmen, sondern auch die Funktion eines Reichsgerichtes übernehmen. Die Zusammensetzung dieses bündischen Kollegiums war äußerst weit gefasst. Außer den Monarchen aus den regierenden Häusern und den Vertretern der freien Städte sollten ihm auch die Reichsstände angehören, die 1806 mediatisiert worden waren. Das Stimmverhältnis sollte aus dem Plenum des alten Bundestages übernommen werden, wobei Preußen die Stimmen der Staaten, die es mittlerweile annektiert hatte, zufallen würden. Dadurch wollte Wagener die preußische Hegemonie absichern. Zum gleichen Zweck schlug er vor, die oberste Verwaltung Preußens mit der des Bundes zu verschmelzen. Preußische Staatsminister und ihre Behörden sollten ausdrücklich auch als Reichsminister beziehungsweise -ministerien fungieren können.

Dem Reichstag sollten als Lehre aus dem preußischen Verfassungskonflikt die schärfsten Schwerter gegenüber der Exekutive genommen werden. Heer- und Marineangelegenheiten sollten von der Bundesgesetzgebung ausgeschlossen, das heißt der Einflussnahme des Parlamentes entzogen werden. Das Steuerbewilligungsrecht des Reichstages sollte stark eingeschränkt sein. Direkte Reichssteuern, durch deren Erhöhung oder Senkung das Parlament Druck auf die Exekutive hätte ausüben können, waren nicht vorgesehen. Die Reichsminister sollten zwar verantwortlich sein, allerdings gegenüber dem Reichsoberhaupt statt dem Reichstag. Verfassungsänderungen sollten auf dem Weg der normalen Gesetzgebung erfolgen, sodass der König und das Fürstenhaus jederzeit ein Veto gegen unliebsame Reformbestrebungen des Parlamentes würden einlegen können.

Um diese starke Einschränkung des Reichstages abzufedern und die Arbeiterschaft zum Rückhalt der monarchischen Krongewalt zu machen, enthielt der Entwurf umfangreiche Sozialbestimmungen. Deren Kern war die Gewähr des Koalitionsrechtes. Allen Staatsbürgern, also auch den Arbeitern, sollte es zustehen, sich für wirtschaftliche, soziale und öffentliche Zwecke zu entsprechenden Organisationen zusammenzuschließen. Sofern diese Vereinigungen gemeinnützig sein würden, sollten sie das Recht haben, „als staatliche Körperschaften anerkannt und mit Korporationsrechten ausgestattet zu werden“, wie es in einem Artikel hieß. Berufsgenossenschaften sollten sich so zu Innungen und Korporationen vereinigen können, die innerhalb ihrer Verbände neben den Gemeinde- und Schöffengerichten die Gerichtshoheit ausüben und in den Gemeinderäten durch eigene Delegierte vertreten sein sollten. Das galt ausdrücklich auch für Hypotheken- und Kreditverbände. Diese sollten unter gewissen Umständen noch zusätzliche Privilegien erhalten können, wie zum Beispiel die Portofreiheit. Wageners Vorschlag zur dauerhaften Sicherung der Machtstellung der Fürsten war also die Einrichtung einer preußisch-hegemonialen Reichsmonarchie mit ausgeprägten sozialen Rechtsgarantien.³⁶

Bismarck lehnte diese Grundkonzeption genauso ab wie die Konzepte Dunckers und Reichenbachs. Das war kein Wunder. Alle drei Entwürfe widersprachen den „Grundzügen“, auf denen sie eigentlich aufbauen sollten, fundamental. Statt eines Fürstenbundes entwarfen sie jeweils eine Reichsmonarchie. Eine solche Staatsform zu errichten, hielt Bismarck weder für angemessen noch für durchführbar. Die Gründe dafür erklärte er am 17. August 1866 in einer Rede vor der Adreßkommission des Preußischen Abgeordnetenhauses. Der Bund durfte seiner Ansicht nach kein eigenständiges Machtzentrum neben Preußen bilden, wie es Duncker und Reichenbach vorsahen. Vielmehr sollte der Bund in Preußen wurzeln, das heißt, organisch möglichst eng mit ihm verbunden sein, um einen womöglich lähmenden Dualismus erst gar nicht zu ermöglichen: „Die erste [der] festen Grundlagen [des neuen Bundes] suchen wir in einem starken Preußen, sozusagen in einer starken Hausmacht des leitenden Staates.“ Dieses Bekenntnis zur preußischen Hegemonie schloss eine von Preußen weitestgehend unabhängige Reichsmonarchie nach dem Vorbild der Frankfurter Reichsverfassung und erst recht ein Aufgehen Preußens im Bund durch die teilweise Auflösung seiner eigenen staatlichen Strukturen aus. Die Modelle Dunckers und Reichenbachs scheiterten also am Machtanspruch des preußischen Staates.³⁷

Aber auch eine Ausdehnung der preußischen Monarchie auf den Bund, wie sie Wagener vorgeschlagen hatte, verwarf Bismarck. Eine solche großpreußische Reichsmonarchie, betonte er vor der Adreßkommission, löse das Problem der Koordination Preußens und des Bundes zwar „theoretisch genommen schärfer und richtiger als [sein] Bundesprojekt“, weil „sie die Fürsten gewissermaßen zu Untertanen, zu Vasallen des Kaisers“ mache. Die Fürsten würden aber „viel eher geneigt sein, einem Mitverbündeten, einem Beamten des Bundes Rechte einzuräumen, als einem eigentlichen Kaiser und Lehnsherrn“. Mit anderen Worten: Um die anderen einzelstaatlichen Souveräne für die Einheit zu gewinnen, bedurfte es einer Lösung auf Basis eines Fürstenbundes. Das sei nicht nur eine Frage der Erhaltung monarchischer Souveränität, unterstrich Bismarck, sondern auch der Glaubwürdigkeit der preußischen Regierung und der Nachhaltigkeit ihrer Deutschlandpolitik. Schließlich hatte Preußen seinen Kriegspartnern versprochen, ihre Unabhängigkeit zu bewahren.³⁸

Der Bündnisvertrag, der einen Tag nach Bismarcks Rede offiziell unterzeichnet werden sollte, legte die Grundzüge und damit einen Fürstenbund als rechtliche Grundlage der noch auszuhandelnden Verfassung fest. Dementsprechend erklärte Bismarck: „Was unsere Bundesgenossen [in dem Krieg gegen Österreich] betrifft, so haben wir deren nur wenige und schwache gehabt, aber es ist nicht bloß eine Pflicht, sondern es gebietet die Klugheit, auch den kleinsten unser Wort zu halten. Je rückhaltloser Preußen zeigt, daß es seine Feinde von der Landkarte wegfegen kann, um so pünktlicher muß es seinen Freunden Wort halten. Gerade in Süddeutschland wird dieser Glaube an unsere politische Redlichkeit von großem Gewicht sein.“ Hinter dieser Aussage steckte eine klare Botschaft. Wollte Preußen die gesamte Nation unter seiner Führung vereinen, musste es sich in Bismarcks Augen an die versprochenen Grundzüge halten. Und das hieß, der Versuchung zu widerstehen, die anderen Fürsten einer großpreußischen Reichsmonarchie zu unterwerfen, und sie stattdessen in einem grundsätzlich egalitären Bund zu vereinen.³⁹

Das preußische Abgeordnetenhaus hatte arge Zweifel an diesem Plan. Drei Wochen nach Bismarcks Rede gab die Verfassungskommission des Parlamentes in einem Bericht zu bedenken, dass eine bündische Verfassung wegen des starken Übergewichts Preußens kaum durchführbar sei. Es habe in der Geschichte noch nie einen Bundesstaat gegeben, der aus Monarchien zusammengesetzt gewesen sei. Ein solcher erscheine überhaupt nur möglich, wenn ein Mitgliedsstaat alle übrigen praktisch mediatisiere und damit die monarchischen Grundlagen eines solchen Bundes zerstöre. Die Kommission erklärte die Idee eines Bundesstaates mit dem Charakter eines Fürstenbundes daher für unmöglich. Stattdessen empfahl sie eine großpreußische Reichsmonarchie.⁴⁰

Davon unbeirrt setzte Bismarck die konzeptionelle Arbeit an seiner Lösung fort. In dem Labyrinth der Ideen wählte er also nicht den geraden, offensichtlichen Weg einer Reichsmonarchie, sondern den verschlungenen und viel weniger betretenen Pfad eines Fürstenbundes. Trotzdem waren ihm die Entwürfe, die er gesammelt hatte, eine große Orientierungshilfe. In Auseinandersetzung mit ihnen konnte er seine Vorstellung eines Fürstenbundes weiterentwickeln. Es ging ihm um Kontrast, nicht um Nachahmung. Einzelne Bausteine, die versprachen, monarchische Macht zu schützen beziehungsweise parlamentarischen Einfluss einzuschränken, übernahm er aber auch. Diese selektive Vorgehensweise machte die weitere Ausgestaltung der „Grundzüge“ zu einem komplizierten Prozess. Dabei verließ er sich auf die Mitarbeit Robert Ferdinand Hepkes. Der altgediente Referent für deutsche Angelegenheiten im preußischen Außenministerium hatte schon unter Bismarcks Vorgängern diverse Reformentwürfe für den Bund erstellt. Seit Bismarcks Amtsantritt lag die Ausarbeitung aller Vorarbeiten zu einer Neuordnung des Bundesverhältnisses in seinen Händen. Hepke, der aus Posen stammte und ursprünglich im Schuldienst gearbeitet hatte, war ein überzeugter Verfechter des alten Preußentums. In den sechziger Jahren hatte er zahlreiche Flugschriften verfasst, die das „schwarz-rot-goldene Einheitsstreben“ scharf verurteilt hatten. Das lässt vermuten, dass ihm ein Fürstenbund zum Schutz der einzelstaatlichen Monarchien deutlich sympathischer war als eine unitarische Reichsmonarchie nach liberalem Vorbild. Inwieweit er bei der Ausarbeitung der Bismarckschen Reformpläne eigene Gedanken mit einfließen ließ, lässt sich kaum feststellen. Der Großteil seiner Arbeit beschränkte sich aber sicherlich auf die Zusammenfassung und redaktionelle Überarbeitung von Bismarcks Überlegungen, bedenkt man, wie sehr dieser ungefragte Einmischungen seiner Mitarbeiter hasste.⁴¹

Mit Hepkes Unterstützung hielt Bismarck den Stand seiner Verfassungsvorstellungen im Herbst 1866 in zwei Dokumenten fest. Bei dem ersten handelte es sich um eine überarbeitete und ergänzte Version der „Grundzüge“. Aus den ursprünglich zehn Artikeln waren zwölf geworden. Diese trugen nicht zufällig den Titel „Bundesakte“. Nach Vorbild des gleichnamigen Verfassungsvertrages, mit dem die deutschen Staaten 1815 den Deutschen Bund begründet hatten, skizzierten sie die Umrisse einer monarchischen Union zum Schutz der Fürsten. Das zweite Schriftstück war ein Anhang zu diesen Artikeln, der einige ihrer Bestimmungen näher erläuterte und notwendige Hintergrundinformation zu deren Umsetzung zusammenstellte. Diese sogenannte „Bundesgeschäftsordnung“ umfasste drei Teile. Der erste entwarf eine Geschäftsordnung des Bundestages. Die Ausschüsse, die dieses Vertretungsorgans der einzelstaatlichen Regierungen bilden sollte, waren Gegenstand des zweiten Teils. Der dritte enthielt ein Verzeichnis, das auf Basis der letzten Volkszählungen die Friedenspräsenzstärke eines Bundesheeres, die finanziellen Beiträge der Mitgliedsstaaten zur Unterhaltung des Bundes und die Zahl der Abgeordneten, die den einzelnen Ländern in einem Bundesparlament zustehen würden, berechnete.⁴²

In diesen beiden Konzeptionspapieren erteilte Bismarck der Idee einer Reichsmonarchie eine endgültige Absage. Zwar dehnte er die exekutiven Rechte, die der König von Preußen als Träger des Bundespräsidiums haben sollte, noch weiter aus. So sollte dieser nun selbstständig völkerrechtliche Verträge abschließen können, durch einen Präsidialgesandten den Vorsitz im Bundestag führen und neben den Bundesbeamten auch die Kommissare ernennen, die im Namen des Bundestages mit dem Reichstag verhandeln sollten. Als Reichsmonarch war der preußische König aber nicht gedacht. Dafür fehlte ihm allein schon ein gleichberechtigter Anteil an der Gesetzgebung. Von einem generellen Vetorecht war zum Beispiel keine Rede. Das Bundespräsidium sollte an der Spitze, aber nicht im Zentrum der Verfassung stehen.⁴³

Die Geschicke des Bundes sollte vielmehr das Organ leiten, das den Fürstenbund verkörperte: der Bundestag. Seine Stellung sollte weit über die eines Oberhauses hinausgehen. Das zeigte sich vor allem in der Bedeutung seiner Ausschüsse. Die sogenannten Bundesfachkommissionen sollten als administrative Organe des Bundes das Präsidium unterstützen, das heißt, als Ersatzministerien dienen. Ihr Aufgabenbereich sollte unter anderem die Vorbereitung von Gesetzen, die Ausführung von Verwaltungsbestimmungen, die Festlegung der Beitragszahlungen der Mitgliedsstaaten und die Aufstellung des Bundeshaushaltes, inklusive des Militärbudgets, umfassen. Die Mitglieder dieser mächtigen Gremien sollten aus den Ministerien der Einzelstaaten kommen und von ihren Heimatregierungen instruiert werden. Preußen sollte in den meisten Ausschüssen automatisch ein Sitz zustehen, die anderen Mitglieder in jährlichen Wahlen neu bestimmt werden. Abschließende Entscheidungen sollten nicht in den einzelnen Kommissionen, sondern im Plenum des Bundestages fallen. Die dortigen Abstimmungen sollten nach Vorbild des Kuriensystems organisiert sein, das im engeren Rat des alten Bundes angewandt worden war. Demnach sollten die einzelnen Staaten in verschiedene Gruppen mit je einer Stimme eingeteilt werden. Einzige Ausnahme sollte Preußen sein, das alleine votieren und von den insgesamt acht Stimmen zwei führen sollte.⁴⁴

Die Übernahme dieses Stimmsystems war das deutlichste Anzeichen für die Grundsatzentscheidung, die Bismarck getroffen hatte. Statt eine Reichsmonarchie aus dem Boden zu stampfen, wollte er die Strukturen, die im Deutschen Bund bestanden hatten, so weit wie möglich erhalten. Der neue Bund sollte keine konservative Revision des Bundesstaates von 1849, sondern eine im preußischen Sinne verbesserte Überarbeitung des Fürstenbundes von 1815 sein. Die Ordnung, die sich in Bismarcks Kopf zu formen begann, kombinierte folglich föderale, hegemoniale und staatenbündische Elemente. Preußen sollte über das Bundespräsidium eine herausragende Rolle spielen. Im Bundestag und den Bundesfachkommissionen – also im Zentralorgan und den Ersatzministerien des Bundes – sollten seine Vertreter gegenüber den Bevollmächtigten der anderen einzelstaatlichen Regierungen aber in der Minderheit sein. Dem Bund sollte die schon in den „Grundzügen“ festgelegte breite Palette an Aufgabenfeldern zustehen. Finanziell sollte er allerdings von den Einzelstaaten abhängig sein.

Hinter dieser auf den ersten Blick widersprüchlich erscheinenden Kombination steckte eine ganz bestimmte Absicht. Das Programm, das in der Bundesakte und der Bundesgeschäftsordnung erkennbar wird, war monarchisch, preußisch und antiparlamentarisch. Bismarck verband einzelne Elemente ganz verschiedener staatsorganisatorischer Systeme, um die Souveränität der einzelstaatlichen Monarchien zu erhalten, die Macht des Hohenzollernstaates auszubauen und den Einfluss des Bundesparlamentes, dessen Beteiligung am Aufbau eines neuen Bundes unumgänglich geworden war, so weit wie möglich zu begrenzen. Das wird besonders deutlich, wenn man bedenkt, was aus seiner Sicht das Hauptproblem einer Reichsmonarchie war. Egal, ob nach dem Dunckerschen, Reichenbachschen oder Wagenerschen Modell, in einer Reichsmonarchie hätte dem Reichstag immer eine Bundesregierung gegenübergestanden. Dadurch hätte immer eine dreifache Gefahr bestanden: die Gefahr eines Dualismus zwischen Bund und Preußen; die Gefahr von Angriffen des Parlamentes auf die Minister; und die Gefahr der Mediatisierung der Einzelstaaten. All diese Probleme konnte man vermeintlich umgehen, indem man statt auf eine Reichsmonarchie auf eine Mischverfassung setzte, die den Anschein eines Fürstenbundes wahrte. Denn eine solche würde immer mit Verweis auf die Souveränität der einzelstaatlichen Monarchen auf echte Bundesminister verzichten und deren Aufgaben stattdessen in die institutionelle Verkörperung des Fürstenbundes, den Bundestag, verlagern können, um dem Parlament jede Einflussmöglichkeit auf die Exekutive zu verstellen. Gleichzeitig würde ein in seinen Rechten und Verfahrensregeln umsichtig definierter Bundestag der preußischen Regierung die Möglichkeit geben, den Bund zu dominieren, ohne die gekrönten Häupter der anderen Staaten zu Vasallen eines Reichsmonarchen zu machen.

Die Details der Ausgestaltung eines solchen Fürstenbundes blieben freilich offen. Wie hatte ein Bund aus einer großen und vielen kleinen Monarchien konkret auszusehen, der die Souveränität der Kleinen schützte, gleichzeitig aber selbst ein handlungsfähiger Staat blieb? Wie konnten die Vormachtstellung des preußischen Königs und die prinzipielle Gleichheit aller regierenden Fürsten in Einklang gebracht werden? Wie konnten die Einzelstaaten so in die föderale Willensbildung einbezogen werden, dass sie einen adäquaten Ausgleich für den Verlust ihrer Hoheitsrechte bekamen? Wie konnten die Regierungsorgane Preußens und des Bundes so koordiniert werden, dass sie sich gegenseitig ergänzten statt behinderten? Und wie weit durften die Rechte des Reichstages gehen, ohne Gefahr zu laufen, der Entstehung eines parlamentarischen Regierungssystems Vorschub zu leisten? Kurz gesagt: Wie musste die Substanz aussehen, die hinter der Fassade stehen sollte?