Читать книгу La identidad nacional de los Estados miembros en el Derecho de la Unión Europea - Pablo Cruz Mantilla de los Ríos - Страница 12

La cláusula de identidad nacional impone a la Unión una obligación de respetar el núcleo constitucional esencial de los Estados miembros. Dicho de otro modo, si se prefiere, el Derecho de la Unión Europea reconoce un derecho, que podríamos denominar «derecho al respeto», en favor de unos determinados titulares. La cuestión concreta de quienes sean los acreedores de esa obligación o los titulares de ese derecho es la preocupación central de este subapartado y, en particular, se dirigirá la atención a un posible candidato: las entidades subestatales o –haciendo uso del léxico del Derecho de la Unión– las regiones de la Unión Europea.

La identidad jurídicamente relevante a los efectos del artículo 4.2 TUE es exclusivamente la del Estado94. Expresado en otros términos, este precepto reconoce una obligación cuyos únicos destinatarios son los Estados miembros, a pesar de que existen otras realidades políticas que puede compartir una identidad común sobre la que es legítimo reivindicar protección. Otra cuestión muy distinta es la referida a los concretos medios previstos en el Derecho de la Unión Europea para preservar los intereses de estas últimas que, si bien existen, deben diferenciarse de la cláusula de la identidad nacional cuyas prescripciones únicamente están previstas en favor de los Estados, y no de las naciones95.

Una primera indicación de ello son los términos empleados en la norma en virtud de la cual se hace corresponder la identidad con los Estados miembros. Esta redacción de la norma no era la única de las opciones disponibles a los autores de los Tratados, puesto que cabía la posibilidad de haber escogido, o bien la identidad nacional de los Estado miembros, o bien la de las naciones europeas, habiéndose optado por la primera alternativa. En apoyo de este argumento, podemos hacer referencia al conocido como documento Penélope, un borrador elaborado por parte de la Comisión Europea para contribuir a los debates sobre el Tratado Constitucional en el marco de la Convención europea que lo alumbraría. En concreto, este señalaba que la integración debería «siempre tomar en consideración la diversidad de la identidad nacional, regional y local». Sin embargo, esta previsión, que hubiera supuesto un reconocimiento explícito a la identidad regional, no fructificó en la versión final y, por tanto, puede pensarse que su inclusión no recabó los apoyos suficientes96.

Aun a riesgo de constatar lo que para muchos pueda resultar una obviedad, Estado y nación no son sinónimos desde un punto de vista jurídico. Sin embargo, son términos que suelen utilizarse de manera indistinta, no solo en el lenguaje común, sino también en el oficial97. Sin ir más lejos, el propio texto de los Tratados puede contribuir a esta confusión mediante un uso impreciso de ambos términos, aunque lo cierto es que en todas la ocasiones en que emplea el término nación debe entenderse referido a un Estado miembro98. En un sentido estricto, Estado y nación no son realidades equiparables para el Derecho de la Unión, aunque tampoco son mutuamente excluyentes. Como es bien sabido, la situación más extendida en todo el mundo es la de los Estados plurinacionales o multinacionales99, siendo posible encontrar manifestaciones de este fenómeno dentro de la propia Unión. Estas breves consideraciones generales sobre la autonomía de los conceptos de Estado y nación, así como sobre la coexistencia de ambos en el escenario europeo conducen a interrogarnos sobre el encaje de las naciones en la cláusula de la identidad nacional.

De entrada, debe apuntarse que el propio precepto genera una duda sobre la que parece que prácticamente ningún autor se haya detenido hasta el momento. La redacción del artículo 4.2 TUE en su versión inglesa se refiere a as well as their national identities o, lo que es lo mismo, a las identidades nacionales de los Estados miembros. Obsérvese que la particularidad sobre la que se quiere hacer hincapié es el hecho de que esta versión de los Tratados se ha inclinado por hacer referencia a identidades nacionales en plural, en lugar de optar sencillamente por referirse a identidad nacional. Este es el caso del alemán («Identität»), español («identidad»), francés («identité») o italiano («identità»), a pesar de que evidentemente todos estos idiomas admiten en su gramática la forma plural, que no es utilizada en estos casos100. A partir de esas palabras podría interpretarse un reconocimiento implícito de la presencia de Estados plurinacionales en la Unión. Y, por lo que a nosotros principalmente nos interesa, la salvaguarda de la identidad de todas las naciones de un Estado plurinacional bajo la cobertura jurídica del artículo 4.2 TUE, incluso de aquellas que no se hayan articulado jurídicamente como un Estado. Esta línea interpretativa permitiría expandir el ámbito de aplicación de la norma no solo a la identidad nacional de cada uno de los Estados miembros, sino también a la identidad de las entidades subestatales.

No parece que sea meramente accidental que, con la excepción de la versión inglesa de los Tratados, ninguna otra versión haya coincido con ella. Sin perjuicio de que el texto de los Tratados es auténtico en cualquiera de sus lenguas oficiales (artículo 55.1 TUE101) –y, por tanto, es tan válida la versión inglesa como cualquiera de las restantes–, esta diferencia de criterios no puede ser fortuita. Ante esta circunstancia, entendemos que cabe la posibilidad de que la versión en inglés del artículo 4.2 TUE pueda ser interpretada de manera consistente con el resto de las versiones. Así, la transcripción en inglés se estaría, en realidad, refiriendo a las identidades nacionales de todos los Estados miembros porque a un sujeto colectivo –los Estados miembros– se atribuye una cualidad igualmente plural –identidades nacionales– por motivos de concordancia.

Únicamente nos consta un autor que haya advertido la peculiaridad de la redacción de la cláusula de identidad nacional en inglés, sin embargo esta consideración nos va a llevar a conclusiones parcialmente distintas102. Besselink sostiene que la referencia a national identities debe ser entendida como identidades multinacionales y, por tanto, la Unión debe respetar la identidad de entidades subestatales a las que denomina como identidades culturales. Coincidimos en que estas identidades culturales deben ser respetadas al amparo del Derecho de la Unión, si bien esa salvaguarda no se produce por imperativo de la cláusula de identidad nacional103. En todo caso, se trata de una diferencia en cuanto al grado de protección que, siguiendo nuestra interpretación, es una protección precaria y limitada mientras que según la lectura de Besselink es mayor.

Sería un error concluir apresuradamente que la no extensión del ámbito de aplicación del artículo 4.2 TUE a las regiones de la Unión Europea implica necesariamente una completa desprotección de la identidad de estas últimas. Esta dificultad podría salvarse mediante una interpretación sencilla. Si se entiende que la identidad nacional de una entidad subestatal forma parte de la identidad nacional del Estado miembro en su conjunto, la primera quedaría subsumida en la segunda, consiguiendo así protección de manera indirecta. A este respecto, Toggenburg señala que corresponde a los Estados miembros decidir actuar como «institutriz» de sus regiones si quieren que la identidad de las mismas sea cubierta por el «escudo protector» de su identidad nacional frente al Derecho de la Unión Europea104. Esta interpretación no podría forzarse tanto como para deducir que las naciones subestatales son también titulares de un derecho al respeto, pero permitiría alcanzar el mismo resultado previsto en la consecuencia jurídica de la norma. Ahora bien, al no tener las naciones subestatales la condición de titulares, se debilitaría la legitimidad procesal de estos sujetos y estarían aquellas a la voluntad de lo que el Estado considerase en cada caso.

En rigor, una lectura más detenida de la cláusula de identidad nacional nos conduce a reconocer una cierta cobertura en favor de las regiones de la Unión. Desde la reforma del Tratado de Lisboa, el artículo 4.2 TUE extiende su ámbito de aplicación a «las estructuras fundamentales políticas y constitucionales de éstos [Estados miembros], también en lo referente a la autonomía local y regional». En este sentido, el propio precepto contiene una ampliación que abarca a las entidades subestatales –e igualmente, aunque no sea objeto de estudio en estos momentos, a las entidades locales–. En aquellos Estados miembros en los que se haya llevado a cabo una descentralización política, en mayor o menor grado, en virtud de la cual se haya otorgado un cierto grado de autonomía en favor de las entidades subestatales, esta es una decisión estatal que debe ser respetada por la Unión.

Una última cuestión en relación al papel de las naciones en la cláusula de identidad nacional, sobre la que se introducirá un brevísimo apunte, es la relativa a los posibles cambios en la extensión territorial de los Estados miembros105. Con ello se quieren expresar las dudas sobre la aplicabilidad del artículo 4.2 TUE a supuestos de ampliación de las fronteras interiores de un Estado miembro o, de manera más controvertida y actual, a casos de movimientos políticos que aspiran a la secesión de una parte del territorio de un Estado europeo106. En términos generales, parece existir coincidencia entre la doctrina respecto de la consideración de que el aumento o disminución del territorio de un Estado miembro es una cuestión interna que no es competencia de la Unión, aunque pueda tener consecuencias de indudable relieve para esta última. Precisamente, esta posición se encuentra avalada por la propia cláusula de identidad nacional que reconoce la obligación de la organización supranacional de respetar la integridad territorial estatal, siendo por tanto una cuestión reservada al exclusivo dominio de la soberanía nacional de cada Estado.