Читать книгу La identidad nacional de los Estados miembros en el Derecho de la Unión Europea - Pablo Cruz Mantilla de los Ríos - Страница 19

Asumiendo las pautas de investigación enunciadas anteriormente en relación a la búsqueda de la identidad nacional, corresponde detenerse en el estudio del Preámbulo y del procedimiento de reforma constitucional en Italia. De entrada, la Constitución italiana carece de un Preámbulo, si bien una posición no formalista permitiría extender esta idea a lo que se ha llamado la parte introductoria de las Constitucionales nacionales. Su identificación se puede extraer de la propia estructura de la norma fundamental italiana, que se organiza en dos partes principales (Parte I, «derechos y deberes de los ciudadanos», y Parte II, «ordenamiento de la República»), precedidas por los denominados «principios fundamentales».

En un sentido amplio, y a los solos efectos de este concreto análisis, podríamos hacer coincidir los principi fondamentali (arts. 1 a 12) con la parte introductoria de este texto jurídico basándonos en su ubicación, denominación y contenido. Entre tales principios, se reconocen la forma republicana, la democracia, la soberanía popular, el principio de igualdad, los derechos inviolables del hombre, la unidad de la República, la auto-nomía local, la separación Iglesia-Estado o la apertura al Derecho Inter-nacional. Como ya se afirmó anteriormente en el análisis teórico general, este elenco de principios constituye un primer indicio en el camino a la determinación de la identidad nacional, siendo más claro y determinante el régimen jurídico relativo a su reforma constitucional191.

La Constitución italiana regula la reforma constitucional en la Sección Segunda del Título VI de la Segunda Parte «Revisión de la Constitución. Leyes constitucionales» (arts. 138 y 139). El artículo 138 de la Constitución italiana se ocupa del procedimiento de reforma por el que se exige la intervención de ambas Cámaras, se indican los umbrales de votación necesarios y la obligatoriedad o no, según los casos, de convocar un referéndum. Mayor importancia, por lo que aquí interesa, presenta el artículo 139 de la Carta Magna italiana que recoge la cláusula de intangibilidad italiana, y que dispone sucintamente: «La forma republicana no puede ser objeto de revisión constitucional». A todas luces, el sistema de reforma constitucional italiano se incorpora al modelo material europeo, que se caracteriza por la presencia de cláusulas de intangibilidad o eternidad que actúan como límite al poder de reforma y, adicionalmente, no presenta diferencias procedimentales según se trate de la modificación de unas u otras disposiciones de la norma fundamental. Como se puede apreciar, a diferencia de lo que sucede en otros Estados miembros, el constituyente italiano ha decidido incorporar a la mencionada cláusula un contenido muy limitado.

No obstante, la doctrina italiana ha afirmado tradicionalmente que, junto con el único límite expreso a la reforma constitucional declarado en el artículo 139 de la Constitución italiana, existen también límites implícitos, en referencia a una serie de principios que no pueden ser objeto de revisión por el procedimiento regulado en el artículo 138 de ese mismo instrumento jurídico. Tales principios estarían exclusivamente dentro del alcance del poder constituyente, de manera que excedería del ámbito del poder de reforma del poder constituido192. Es por ello que se considera que una revisión completa de la Constitución no está permitida en el ordenamiento jurídico italiano193. En este sentido, es imprescindible la referencia a la sentencia 1146/1988 del Tribunal Constitucional italiano en la que se pronuncia expresamente acerca de la existencia de una serie de principios supremos que están exentos de toda posible reforma constitucional:

«La Constitución italiana contiene algunos principios fundamentales que no pueden ser subvertidos o cambiados en su contenido esencial ni por leyes constitucionales de revisión ni por leyes constitucionales. Tales son tanto los principios que la propia Constitución prevé como límites absolutos al poder de revisión constitucional, como la forma republicana (artículo 139 de la Constitución), como los principios que, no siendo expresamente mencionados entre aquellos no susceptibles de ser sometidos al procedimiento de revisión constitucional, pertenecen a la esencia de los valores supremos sobre los cuales se funda la Constitución italiana»194.

Esta ha sido la única ocasión en la que la Consulta se ha referido a tales principios supremos implícitos que, por otra parte, aparecen expresados en términos sumamente generales sin ofrecer una mayor concreción que nos permita una identificación precisa de los mismos. Existe también un debate en relación a la posibilidad de reformar el propio artículo 138 de la Constitución italiana relativo al procedimiento de revisión, siendo mayoritaria la posición de que el mismo puede ser modificado siempre que quede a salvo el carácter rígido del propio texto constitucional195.

La interpretación literal del texto constitucional italiano debe ser necesariamente completada con los fallos de la Corte costituzionale que han profundizado sobre este particular en el concreto marco de las relaciones entre el ordenamiento nacional y supranacional. Esta jurisprudencia se inscribe fundamentalmente en un marco de continua resistencia por parte de los Tribunales Constitucionales para adaptarse a las exigencias del orden supranacional cuya puesta en marcha trajo consigo la transformación de algunos de los más importantes principios de los sistemas constitucionales nacionales. Fundamentalmente, estas fricciones son debidas a la proclamación del principio de primacía por parte del Tribunal de Justicia, que no estaba previsto expresamente en los Tratados constitutivos. El reconocimiento de este principio añadió una importante tensión constitucional en la medida en que ponían en cuestión el carácter de las Constituciones como normas supremas de los ordenamientos nacionales.

El Tribunal Constitucional italiano se ha erigido como una auténtica autoridad en el espacio judicial europeo por razón de haber ha creado una doctrina que posteriormente ha sido asumida, a grandes rasgos, por un buen número de Cortes Constitucionales: la teoría de los contralímites196. Estos se conciben como un camino de largo recorrido por el que la jurisdicción constitucional italiana se ha ido adaptando a las exigencias europeas y, en particular, al principio de primacía. Expresado en pocas palabras, la Consulta, al igual que la mayoría de sus homólogos europeos, ha terminado por reconocer la primacía europea, si bien no se trata de un reconocimiento libre de condicionamientos. Así, ha enunciado una serie de principios nucleares del ordenamiento constitucional italiano que operan como una suerte de barrera infranqueable a las limitaciones de soberanía permitidas constitucionalmente.

La jurisprudencia de los contralímites fue establecida con claridad a partir de la sentencia Frontini que dispuso que:

«Sobre la base del artículo 11 de la Constitución se han consentido limitaciones a la soberanía únicamente para la consecución de los fines en el mismo indicados; y debe por tanto excluirse que tales limitaciones, concretamente puntualizadas en el Tratado de Roma –suscrito por Países cuyos ordenamientos se inspiran en los principios del Estado de Derecho y garantizan las libertades esenciales de los ciudadanos–, puedan en todo caso comportar para los órganos de la CEE un poder inadmisible de violar los principios fundamentales de nuestro ordenamiento constitucional o derechos inalienables de la persona humana. Es obvio que en el caso de que se diera al artículo 189 [actual art. 288 TFUE] una interpretación tan aberrante, en tal hipótesis estará siempre asegurada la garantía del control constitucional de este Tribunal sobre la perdurable compatibilidad del Tratado con los precedentes principios fundamentales»197.

A partir de esta sentencia podemos extraer dos importantes ideas concernientes a la delimitación de la identidad nacional italiana y su protección en caso de posible transgresión. En primer lugar, esta decisión señala dos límites a las posibles transferencias de poder a las entonces Comunidades Europeas: los principios fundamentales del ordenamiento constitucional y los derechos inalienables de la persona humana. A este respecto, se ha interpretado que la mención a los derechos inalienables es «pleonástico» en el sentido de que se trata de una mera redundancia innecesaria en la medida en que los mismos pueden simplemente reconducirse al primer límite enunciado198. La fórmula elegida por la Consulta está enunciada en términos muy amplios y, además, coincide con la rúbrica que agrupa a los primeros artículos de la Constitución italiana, lo que podría entenderse como una posible remisión a los mismos. Asimismo, siguiendo a aquellos autores que conciben a la identidad nacional como una noción unitaria que se erige al mismo tiempo como un límite a la revisión constitucional y como un contralímite199, se puede entender como una ampliación de la cláusula de intangibilidad por vía jurisprudencial200.

En segundo lugar, este Tribunal se arroga la facultad de controlar una posible incompatibilidad entre los contralímites y el Tratado de Roma, sin entrar en mayores detalles sobre los criterios para llevar a cabo ese juicio y las consecuencias derivadas de una posible contradicción. Ante la vaguedad de las palabras utilizadas por el Tribunal Constitucional italiano para referirse a los efectos de esa posible colisión normativa, se ha especulado que una declaración de incompatibilidad pudiera incluso tener como resultado el de poner en cuestión la condición de miembro de Italia en la Unión Europea, aunque lo cierto es que no existe un pronunciamiento inequívoco en ese sentido201.

Esta jurisprudencia fue confirmada posteriormente una década más tarde en una resolución de enorme importancia por lo que se refiere a la configuración de las relaciones entre el Derecho nacional y el supranacional. En cualquier caso, su aportación a esta concreta línea jurisprudencial es más modesta. Así, entre las numerosas citas a la sentencia Frontini, vuelve a recordar los mismos dos límites a la soberanía nacional previstos en el art. 11 Costituzione italiana, así como su facultad para controlar su respeto en caso de una posible vulneración proveniente de instancias comunitarias. Con este pronunciamiento se asienta la novedosa doctrina afirmada unos años atrás, precisando que la hipótesis de que acontezca un conflicto entre el Tratado constitutivo y los mencionados principios es «improbable», como así queda patente en las siguientes líneas:

«Este Colegio ya ha advertido en su sentencia núm. 183/73 que la ley de ejecución del Tratado puede estar sujeta a su control en referencia a los principios fundamentales de nuestro ordenamiento constitucional y a los derechos inalienables de la persona humana en la hipótesis contemplada, aunque sea improbable, en el número 9 de la parte motivada de la mencionada sentencia»202.

Posteriormente, la Corte costituzionale se expresó sobre los contralímites en el marco de una problemática relativa a la tutela jurisdiccional de los derechos fundamentales, que va a dotar de mayor sentido a la jurisprudencia precedente. En la sentencia Fragd, el Tribunal Constitucional italiano admitió un cierto grado de maduración del sistema comunitario de protección de derechos fundamentales cuando reconoció que los principios comunes de los Estados miembros son parte integrante del ordenamiento comunitario y dentro de aquella categoría se incorporan los derechos fundamentales. Sin embargo, esto no supone un obstáculo para reafirmarse en su anterior jurisprudencia y esto se debe a que, si bien es «sumamente improbable», al menos teóricamente,

«no podría afirmarse con certeza que todos los principios fundamentales de nuestro ordenamiento constitucional se hallen entre los principios comunes de los ordenamientos de los Estados miembros y por tanto estén comprendidos en el ordenamiento comunitario»203.

No puede olvidarse que cuando se establecen los principios de primacía y efecto directo en la década de los años sesenta no existía aún un catálogo de derechos fundamentales invocables ante un Tribunal de Justicia que, por otra parte, había declinado toda competencia para fallar sobre esta materia204. En consecuencia, era comprensible la existencia de un sentimiento común de preocupación en el seno de las más altas auto-ridades jurisdiccionales nacionales sobre la inadecuada protección de los derechos fundamentales frente a actos u omisiones de las instituciones u órganos comunitarios. Esta inquietud encuentra su reflejo no solo en Italia, sino también en otros Estados miembros, siendo una clara manifestación de dicha intranquilidad las conocidas sentencias Solange I y Solange II emitidas por el Tribunal Constitucional Federal alemán205. Esto permite explicar que el único «principio fundamental del orden constitucional» explicitado por parte del Tribunal Constitucional italiano sea precisamente el principio de respeto a los derechos fundamentales, puesto que eran aquellos sobre los que existía una mayor preocupación por su insuficiente tutela por parte de las autoridades supranacionales. Aun así, es cierto que la evolución experimentada en este ámbito en el espacio europeo vino acompañada por una jurisprudencia constitucional nacional que va progresivamente dificultando las facultades de control de los máximos órganos jurisdiccionales.

Más recientemente, ha atraído la atención de la doctrina italiana una sentencia por la que se aclara o, más bien, se amplía el ámbito de aplicación de la teoría de los controlimiti. De acuerdo con la sentencia 238/2014,

«No hay duda, incluso ha sido confirmado varias veces por este Tribunal, que los principios fundamentales del ordenamiento constitucional y los derechos inalienables de la persona constituyen un límite al ingreso (...) de las normas internacionales generalmente reconocidas a las que el ordenamiento jurídico italiano se conforma según el artículo 10, apartado primero, de la Constitución (...) y operan como controlimiti al ingreso de las normas de la Unión Europea (...), además de como límite al ingreso de las normas de ejecución de los Pactos Lateranenses y del Concordato (...). Representan, en otros términos, los elementos identificativos e irrenunciables del ordenamiento constitucional, y por eso mismo sustraídos también de la revisión constitucional»206.

Con estas declaraciones parece que se está admitiendo una extensión de esta doctrina más allá de los confines de las relaciones entre el Derecho nacional y el Derecho supranacional (artículo 11 Constitución italiana), siendo aplicable tanto en el plano interno –revisión constitucional (arts. 138 y 139 Constitución italiana)– como en el externo o internacional (artículo 10 Constitución italiana). Existen, por tanto, similitudes sustanciales en la medida que el control se ejerce con base en los mismos límites, aunque lo cierto es que, a diferencia de la doctrina207, el Tribunal prefiere reservar la terminología de contralímites exclusivamente para examinar la posible contradicción entre los principios fundamentales del ordenamiento nacional y las normas europeas.

Para finalizar, es necesario poner el énfasis en la dificultad de ofrecer una perfecta delimitación de la identidad nacional de un Estado miembro. Coincide, en este sentido, Ruggieri, quien no ha dudado en calificar esta tarea como una «empresa ímproba»208. Dicha dificultad se debe a que la Constitución italiana no contiene una disposición explícita en virtud de la cual se identifiquen los controlimiti, la propia jurisprudencia constitucional no ha elaborado un elenco claro de las materias que los integran y la doctrina expresa posiciones diversas209. Con todo, el análisis del texto constitucional, así como la doctrina y la jurisprudencia constitucional nos ha permitido hasta cierto punto estrechar los contornos de esta noción. Y, todo ello, a falta de la imprescindible visión ofrecida desde el plano europeo, que será examinada con detalle en el próximo capítulo.