Читать книгу La identidad nacional de los Estados miembros en el Derecho de la Unión Europea - Pablo Cruz Mantilla de los Ríos - Страница 13

Una de las novedades más relevantes de la vigente cláusula de identidad nacional ha sido la de precisar que aquella categoría jurídica encuentra expresión en las «estructuras fundamentales políticas y constitucionales». De este modo, se ofrece una redacción más detallada que contrasta con la excesiva concisión de las fórmulas que la precedieron, debilitando los argumentos en favor de una posible lectura que abogase por una protección irrestricta de la identidad nacional. En contra de esta hipotética interpretación extensiva, se han manifestado claramente varios abogados generales y autores que juzgan claramente contrario al Derecho de la Unión erigir a las Constituciones nacionales en una suerte barrera insuperable en caso de contradicción con el Derecho supranacional107. En tal caso, se estaría admitiendo que la identidad nacional pudiese ser concebida como una excepción absoluta a la primacía del Derecho de la Unión, lo cual no ha sido nunca admitido por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.

En cualquier caso, esta nueva incorporación sigue aquejada de una cierta generalidad en atención a los términos en que aparece expresada. A fin de disminuir esa indeterminación, es posible realizar un mayor esfuerzo de concreción para determinar su significado de manera más precisa. Así, sin ánimo de exhaustividad, pueden identificarse una serie de opciones o modelos constitucionales que bien podrían incluirse protegidas implícitamente en la cláusula, a saber: Constitución escrita o no escrita, monarquía o república, centralización o descentralización territorial del poder, presidencialismo o parlamentarismo, unicameralismo o bicameralismo, sistema electoral mayoritario o proporcional, control constitucional de las leyes o supremacía del legislador, unidad o dualidad jurisdiccional (ordinaria y administrativa)108. Por su parte, es posible completar esta enumeración meramente ejemplificativa con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre esta materia que, aun siendo por el momento escasa, ha expresado su deferencia por las siguientes expresiones de la idiosincrasia constitucional: la protección de la lengua nacional oficial de un Estado109, la determinación de la ciudadanía nacional110, la forma republicana del Estado111 y la distribución de competencias entre el Estados y las organizaciones territoriales que la conforman112.

Tras estas consideraciones generales, un debate que se ha suscitado al calor de esta concreta ampliación de la cláusula de identidad nacional por la que se añaden expresas referencias constitucionales atañe a la propia denominación de esta realidad jurídica. Esta figura ha sido denominada de manera generalizada por parte de la doctrina científica y de la jurisprudencia como identidad constitucional, habiendo incluso quienes se refieren a la misma como identidad constitucional nacional como resultado de la fusión de ambas opciones. Sin lugar a dudas, esta nueva designación responde a la introducción del inciso «inherente a las estructuras fundamentales políticas y constitucionales» a raíz de la última reforma de los Tratados. A partir de entonces, han proliferado las referencias a la cláusula con dicha designación en el ámbito judicial, tanto desde instancias nacionales (Tribunales Constitucionales nacionales) como supranacionales (Tribunal de Justicia de la Unión Europea y Abogados Generales). En todo caso, no es de extrañar que la doctrina haya decidido ajustarse a la terminología de quienes, al fin y al cabo, son los intérpretes más autorizados de las Constituciones nacionales y de los Tratados, respectivamente. Sin embargo, esta identificación entre identidad nacional e identidad constitucional es problemática113. Deben diferenciarse ambos términos si no queremos correr el riesgo de malinterpretar el verdadero significado de la cláusula. Salvo que aceptemos la identidad constitucional como una mera denominación cuyo único fin sea el de ofrecernos una etiqueta para referirnos al mismo, este nuevo nombre puede traer aparejadas consecuencias de relevancia jurídica notable.

Una primera objeción surge a raíz de la consideración de que todos los Estados miembros no cuentan con una Constitución escrita en su ordenamiento jurídico. Si la identidad nacional se refiriese a la identidad de una Constitución, tal y como parecen sostener aquellos autores que se suman a la denominación de «identidad constitucional», se excluiría a todos aquellos Estados miembros que carecen de una. Además, si prosperara esa interpretación, implicaría indirectamente que la cláusula de identidad nacional presentaría un ámbito geográfico limitado a pesar de que esa intención no aparece reflejada en los trabajos preparatorios ni en ningún anexo de los Tratados114. Se trataría, en todo caso, de una objeción relativamente menor en atención al número de Estados miembros afectados –exclusivamente el Reino Unido– y, sobre todo, porque una interpretación no formalista permitiría incluir el particular caso británico, que no se ajusta a la tradición continental a este respecto. En cualquier caso, es posible imaginar que los autores de los Tratados, perfectamente conocedores de las peculiaridades del ordenamiento jurídico británico, hubieran optado por sustituir la mención expresa de identidad constitucional por un circunloquio («estructuras fundamentales políticas y constitucionales») con una intencionalidad claramente inclusiva para evitar que ningún Estado resultara excluido115. Esta misma es la posición sostenida por Cruz Villalón que señala que «se ha querido evitar el que las estructuras fundamentales del Estado en cuestión sean, de manera obligatoria, “formalmente” constitucionales. Dicho de otra manera, la posibilidad de un constitucionalismo no escrito, en el nivel de los Estados miembros, es lo que se quiso dejar implícito»116. En todo caso, como bien es sabido, estas reflexiones presentan tan solo un valor histórico porque con la salida del Reino Unido de la Unión no quedan representantes de ese modelo de constitucionalismo escrito.

Un segundo reproche a la noción de identidad constitucional es que no puede dar cuenta de toda la identidad nacional de un Estado miembro. Una Constitución es un buen reflejo de la identidad nacional de un Estado miembro, pero no puede ni debe aspirar a contenerla exhaustivamente porque, entre otros motivos, no es su cometido. Existen aspectos fundamentales de la identidad nacional que no aparecen contenidos en las Constituciones nacionales y encuentran cobijo en legislación y jurisprudencia de claro valor constitucional, que no aparecen integradas en los textos fundamentales de los ordenamientos jurídicos nacionales117. Del mismo modo que las Constituciones nacionales no agotan toda la identidad de un Estado miembro, que puede tener expresión en otras fuentes jurídicas, tampoco todas las disposiciones constitucionales presentan un vínculo con la identidad nacional, que es el único bien jurídico a proteger. Así las cosas, se explica que determinados contenidos constitucionales queden al margen de la protección otorgada por el art. 4.2 TUE debido a la ausencia de un ligamen con aquella. En caso contrario, nos situaríamos ante una cláusula sobreprotectora que blindaría todo el texto constitucional, lo cual se aleja claramente del espíritu de los Tratados118.

En tercer lugar, cabe destacar que identidad nacional e identidad constitucional son realidades conceptualmente distintas porque su objeto es diferente. No es lo mismo indagar acerca de la identidad de una nación que acerca de la identidad de una Constitución119. Ambas tareas exigen una labor intelectual para identificar aquellas características esenciales que definen una concreta realidad y hacen que la misma sea discernible de manera autónoma frente a otras, pero insistimos en que la entidad sobre la que se aplica este razonamiento no son la misma. Por consiguiente, en principio, el resultado de la operación que hemos indicado debería ofrecer soluciones dispares. No obstante, la identidad nacional y la identidad constitucional pueden coincidir porque existe un importante grado de solapamiento entre las mismas120. En este sentido, el carácter laico de la República francesa proclamado en su artículo 1 forma parte de la identidad constitucional francesa, pero podría afirmarse que es igualmente un rasgo de su identidad nacional. Por el contrario, otros rasgos de naturaleza estrictamente histórica o sociológica han podido contribuir a forjar la identidad nacional de ese Estado miembro, pero están desprovisto de carácter jurídico y no han tenido entrada en la Constitución.

Para terminar, existe una distinción entre ambas denominaciones que se aparta del razonamiento seguido en los tres argumentos anteriores. Este es sin duda el punto más interesante por ser aquel que probablemente mejor responda al ánimo de un uso diferenciado entre los diferentes actores judiciales y extrajudiciales, y que fundamentalmente se basa en una visión dualista del orden jurídico europeo. En este sentido, la formulación más clara de este planteamiento ha corrido a cargo del Tribunal Constitucional Federal de Alemania, que ha sostenido que el concepto de identidad formulado en el artículo 79.3 de la Ley Fundamental de Bonn es diverso del previsto en el artículo 4.2 TUE, asignando el nombre de identidad constitucional e identidad nacional a las nociones subyacente a tales preceptos121. A juicio del Bundesverfassungsgericht, el primero contempla un «límite último» que no puede ser contrapesado frente a otros intereses jurídicos y cuya protección corresponde únicamente al Tribunal de Karlsruhe mientras que el segundo, según demuestra la jurisprudencia europea, sí puede ser objeto de un juicio de ponderación. Cabe señalar que esta opinión comporta una evolución respecto de una posición inicial expresada en el asunto Lisboa (2009) en la equipaba a ambos conceptos como una misma realidad122.

Estas consideraciones ponen de relieve la complejidad de una noción que se inserta en un sistema jurídico compuesto o multinivel en el que cada uno de los estratos que lo componen contribuyen a su completa determinación con sometimiento a la obligación de cooperar lealmente. Ciertamente, la identidad nacional es un concepto controvertido y la inter-pretación del mismo difiere según nos aproximemos al mismo desde la perspectiva de los Tribunales Constitucionales nacionales o del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. En todo caso, puede entenderse que, en puridad, las apreciaciones del Bundesverfassungsgericht únicamente ponen de manifiesto la disparidad de opiniones judiciales sobre un mismo concepto y los mecanismos jurisdiccionales para su protección.

En suma, hemos tratado de poner de relieve que el término identidad constitucional es inadecuado para referirnos a la cláusula de la identidad nacional. Es una denominación que no es capaz de englobar y reflejar fielmente todas las aristas de un precepto tan complejo como el artículo 4.2 TUE. No son objeciones menores o meramente teóricas, sino que concebir dicha norma de conformidad con la identidad constitucional puede sencillamente conducir a interpretaciones no exactamente coincidentes. Por lo que se refiere al presente trabajo, se ha preferido emplear la expresión identidad nacional porque es la utilizada en los Tratados, siendo el artículo 4.2 TUE la referencia normativa a partir de la cual se desarrolla todo este estudio. Y, a partir de ella, se ha tratado de analizar su controvertido sentido y alcance en aras de comprender como su interpretación y aplicación puede encontrar encaje con los ordenamientos nacionales.