Читать книгу La identidad nacional de los Estados miembros en el Derecho de la Unión Europea - Pablo Cruz Mantilla de los Ríos - Страница 8

El Tratado de Lisboa, actualmente en vigor desde el 1 de diciembre de 2009, recoge la tradición que se ha ido consolidando de incorporar la cláusula de identidad nacional en el Derecho primario. El artículo 4.2 TUE dispone:

«La Unión respetará la igualdad de los Estados miembros ante los Tratados, así como su identidad nacional, inherente a las estructuras fundamentales políticas y constitucionales de éstos, también en lo referente a la autonomía local y regional. Respetará las funciones esenciales del Estado, especialmente las que tienen por objeto garantizar su integridad territorial, mantener el orden público y salvaguardar la seguridad nacional. En particular, la seguridad nacional seguirá siendo responsabilidad exclusiva de cada Estado miembro».

En comparación con el texto de la malograda Constitución europea, el presente Tratado revela que las novedades introducidas por este son, a primera vista, menores. El único cambio en la redacción consiste en la introducción de la oración final concerniente a la seguridad nacional que, por otra parte, resulta repetitiva y parece no añadir nada nuevo respecto a la proposición que la precede. La única justificación a esta ampliación solo puede responder, si acaso, a una voluntad de enfatizar la idea de que la seguridad nacional es un ámbito restringido a los Estados y, por consiguiente, vedado a la Unión44. Asimismo, no está demás mencionar que, en línea con las modificaciones generales operadas sobre este Tratado con la finalidad de eliminar toda reminiscencia de terminología constitucional45, se sustituye en la cláusula el término «Constitución» por el de «Tratados». Una mayor atención merece la nueva ubicación del reformado precepto.

El nuevo art. 4.2 TUE se localiza en el Título I bajo la rúbrica «Disposiciones comunes» (artículos 1 a 8), que contiene algunos preceptos claves del Derecho de la Unión como son sus valores (art. 2), sus objetivos (art. 3), los principios de atribución, subsidiariedad y proporcionalidad (art. 5) y el respeto a los derechos fundamentales (art. 6). Más concretamente, el art. 4 se ocupa, aunque no lo haga expreso como sucedía con el Tratado Constitucional, de las relaciones entre la Unión y los Estados miembros. Así, contiene el principio de atribución (apartado 1), que no es más que una reiteración del art. 5.2 TUE in fine46; el principio de igualdad de los Estados miembros, el respeto a la identidad nacional y las funciones esenciales del Estado (apartado 2); el principio de cooperación leal (apartado 3).

El principio de primacía, que había sido ubicado inmediatamente después de la cláusula de identidad nacional en la Constitución europea, es ahora desgajado del articulado, resultando rebajado su estatus formal, que no en su operatividad material, a una mera Declaración47. Efectivamente, esta decisión se encuadra en el mandato del Consejo Europeo a la CIG de 2007, que se inspira en la idea de despojar al nuevo Tratado de toda apariencia constitucional. De este modo, el artículo I-6 del Tratado Constitucional fue sustituido por la Declaración núm. 17 relativa a la primacía que dispone que «los Tratados y el Derecho adoptado por la Unión sobre la base de los mismos priman sobre el Derecho de los Estados miembros» en los términos previstos por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. A todo ello, se suma un dictamen del Servicio Jurídico del Consejo que refuerza la anterior declaración48. La eliminación de la cláusula de primacía y su sustitución por una simple Declaración sitúan a la cláusula de identidad nacional en un marco distinto en el que las posibles interpretaciones sistemáticas que conectaban ambas se debilitan. Por tanto, aun habiéndose utilizado prácticamente los mismos términos para redactar el artículo 4.2 TUE que los empleados para su precedente, con la salvedad de la última oración, el nuevo contexto permite cuestionar anteriores hipótesis sobre su alcance. En concreto, a partir de ahora, es posible rebatir con mayor fundamento las anteriores afirmaciones que sostenían que la cláusula de identidad nacional tenía por función la de servir de excepción al principio de primacía y, con ello, rebajar el principio de primacía a un principio relativo, y no absoluto.

Sin restar valor a la centralidad de la cláusula del artículo 4.2 TUE, debe tenerse presente que no es la única referencia a la identidad nacional en todo el Derecho primario. Existen únicamente dos menciones en todo el Derecho originario y, junto a la previamente señalada, podemos encontrar otra en el párrafo tercero del Preámbulo de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea. El estudio de dicho párrafo en este apartado dedicado a la evolución histórica se justifica porque no es sino hasta la entrada en vigor del Tratado de Lisboa en 2009 que la Carta goza de fuerza vinculante. Es por ello que forma parte del final de este recorrido histórico, pero separadamente a la cláusula de identidad nacional por integrarse en un texto jurídico diferenciado. Corresponde interrogarse sobre las relaciones entre la fórmula central elegida por los autores de los Tratados para la protección de la identidad nacional y el párrafo tercero del Preámbulo a los efectos de conocer si el mismo puede aportar valor a aquella, ya sea desde una perspectiva interpretativa o aplicativa.

Por lo que se refiere a la interpretación, es preciso comenzar por hacer mención las Explicaciones de la Carta, que constituyen un instrumento hermenéutico de enorme utilidad para conocer el significado de sus disposiciones49. Sin embargo, lo cierto es que tales Explicaciones no se extienden también al propio Preámbulo. Esta situación ha sido una constante desde la primera formulación de las mismas por el Praesidium de la Convención del 2000, lo cual ha suscitado dudas respecto de su valor jurídico50.

Tomando como punto de partida la naturaleza jurídica de la Carta como tratado internacional –baste a este respecto recordar la equiparación así fijada por el art. 6.1 TUE–, serán de aplicación las normas de interpretación propias del Derecho Internacional. En este sentido, el art. 31 del Convenio de Viena sobre Derecho de los Tratados de 1969 declara que el Preámbulo forma parte del contexto del Tratado y deberá tenerse en cuenta en el momento de interpretar las disposiciones de la Carta. Asimismo, se ha afirmado que sirve para «esclarecer la intención de los autores de las normas contenidas en el cuerpo de la misma [la Carta], así como su sentido. El Preámbulo permitirá al intérprete de la Carta conocer mejor el objeto y fin de la misma»51. Del mismo modo, existen pronunciamientos por parte de la jurisprudencia europea en los que expresa su parecer sobre el valor jurídico de los preámbulos de los Tratados comunitarios e, incluso más concretamente, sobre el mismo Preámbulo de la Carta. Respecto a este último particular, el Tribunal de Justicia reconoció la posibilidad de hacer uso del mismo como criterio de interpretación que nos puede asistir para conocer los objetivo de la Carta52. Estos breves apuntes pueden conducir al menos a un par de consideraciones de interés, esto es, el carácter jurídico del Preámbulo y su utilidad a los efectos de conocer la intención de los autores, sus objetivos y fines. Estas afirmaciones presentan un carácter general que será necesariamente completado a continuación cuando se proceda al examen concreto del contenido relativo a la identidad nacional.

El Preámbulo de la Carta se estructura en torno a siete párrafos o apartados. Como se avanzaba anteriormente, el párrafo tercero contiene la mención a la identidad nacional y dispone:

«La Unión contribuye a defender y fomentar estos valores comunes dentro del respeto de la diversidad de culturas y tradiciones de los pueblos de Europa, así como de la identidad nacional de los Estados miembros y de la organización de sus poderes públicos a escala nacional, regional y local; trata de fomentar un desarrollo equilibrado y sostenible y garantiza la libre circulación de personas, servicios, mercancías y capitales, así como la libertad de establecimiento».

Este tercer párrafo identifica los objetivos de la Unión en relación con sus valores fundadores y los organiza en torno a tres ejes: contribución a la preservación y al desarrollo de los valores de la Unión, la promoción de un desarrollo equilibrado y sostenible y la puesta en marcha de las cuatro grandes libertades53. Este análisis se limitará a centrar su atención en el primero de los ejes enumerados, que es el que contiene la reiterada mención objeto de nuestro estudio. La Carta en su Preámbulo sitúa a la persona en el centro de su actuación y reconoce al individuo como el único sujeto de derecho. Ahora bien, esa consideración la hace compatible con la idea de grupo o identidad colectiva, que también es un bien jurídico merecedor de protección54. A partir de aquí, se diferencia en la Carta entre derechos de titularidad individual frente a derechos de titularidad individual que presentan una dimensión colectiva, siendo en este caso la identidad nacional un elemento que nos permite identificar los derechos perteneciente al segundo de los grupos indicados55.

En suma, los Preámbulos de los Tratados son, con carácter general, considerados poco más que un apéndice auxiliar que merece una atención secundaria. El caso del Preámbulo de la Carta no constituye una excepción a la regla general y un buen testimonio de ello es la ausencia de unas Explicaciones al mismo y el reducido número de comentarios por parte de la doctrina56. La redacción de un Preámbulo se considera un «arte» difícil porque «es más indicativo que imperativo» y «más literario que jurídico»57. En todo caso, se ha puesto de manifiesto el valor jurídico del Preámbulo como instrumento hermenéutico para conocer mejor la intención de los autores y el objeto de la Carta. En este caso concreto, no puede desconocerse la existencia de una referencia a la identidad nacional en el párrafo tercero, siendo más interesante precisar su valor jurídico en conexión con el artículo 4.2 TUE.

Sus principales méritos pueden ser los de subrayar la relevancia de la identidad nacional en el marco jurídico europeo –como así se desprende de su localización en el friso de entrada de uno de los textos centrales del ordenamiento jurídico supranacional–, su conexión con los valores y los objetivos de la Unión, y reforzar su carácter de principio de Derecho de la Unión que debe informar toda su acción. De todos modos, como puede apreciarse, su valor es muy limitado debido a que no nos ofrece información adicional que pueda ser de utilidad desde el punto de vista inter-pretativo o aplicativo. Aun así, siendo la única mención en el Derecho primario que alude a la identidad nacional más allá del artículo 4.2 TUE, podría haber sido aventurado ignorar de antemano las posibles implicaciones teóricas o prácticas que pudieran revelarse de su estudio.